服務型政府先導　

　　2月27日，十七屆三中全會在北京閉幕。全會審議通過了《關于深化行政管理體制改革的意見》和《國務院機構改革方案》，《國務院機構改革方案》將提請十一屆全國人大一次會議審議。

　　根據會議公報，“全會強調，深化行政管理體制改革是發展社會主義市場經濟和發展社會主義民主政治的必然要求，是政治體制改革的重要內容”。

　　公報進一步說，會議通過的《關于深化行政管理體制改革的意見》和《國務院機構改革方案》，在“加大機構整合力度、探索職能有機統一的大部門體制等方面邁出重要步伐”。

　　具體到執行層面，會議要求：“貫徹精簡統一效能的原則和決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的要求，著力轉變職能、理順關系、優化結構、提高效能，做到權責一致、分工合理、決策科學、執行順暢、監督有力”。

　　作為大部門改革的配套改革，行政績效管理和問責制改革呼之欲出。

　　服務型政府的手臂

　　“大部門制以后，實際上服務于公眾的公務員還會增加。”國家行政學院教授李軍鵬向本報記者表示。國家行政學院是本次大部門制改革的重要智囊機構之一。

　　“以精簡機構精簡人員為主的行政管理體制的改革模式，現在完全脫離這個時代了。”李軍鵬表示，“現在我們服務于政府本身的人員太多，服務于公眾的人員太少。”

　　李軍鵬在接受本報記者專訪時分析說，從財政供養人員占人口的比重來看，我國的政府規模并不太大。但是，人們對我國政府成本過高都有深刻的體會，對政府浪費現象都深惡痛絕。

　　李軍鵬提供給記者的數據顯示，2006年，我國預算外資金分項目支出中，行政事業費支出為3866.1億元(不含鄉鎮自籌、統籌支出，2005年基數)；預算內與預算外行政事業費相加為11437.15億元，超過了經濟建設費(10734.63億元)與社會文教費(10846.2億元)，為我國政府財政支出的第一大項目。

　　公務員內部組成結構也存在問題。從事公共服務的人和部門少，為政府內部提供服務的人員比重過多。例如說，美國1997年聯邦與地方政府從事教育的政府雇傭員工數為897萬人，而我國2006年在國有教育部門工作的職工總數為1414.3萬人；按照美國和中國的人口比，中國得有3600萬人服務于教育部門才夠。

　　因而，關鍵是要優化公共部門人員的結構，在保持目前公共部門人員規模大體不變的情況下，逐步減少政府內部服務人員的數量，增加提供公共服務的人員的數量。

　　這種因應市場經濟的深入而進行的公共職能的轉變，實際上也是當代發達國家政府職能轉變的一個取向。有學者稱之為“分散化公共治理”模式，并認為這是實行大部制的一個前提。

　　“分散化公共治理”模式

　　在2月23日的中央政治局集體學習上，胡錦濤總書記指出，建設服務型政府，需要各級黨委和政府共同努力。要認真借鑒國外有益做法，促進服務型政府建設。

　　在發達國家，傳統上核心政府由行政部門所組成，實行部長負責制，其活動最終對國會或者總統負責，與之相應，建立了一整套監督與管理制度。

　　但在近20年來，在管制改革浪潮中，這種政府組織結構發生了很大的變化，出現了所謂的“分散化公共治理”模式，即在傳統的政府部門內部或者以外，建立帶有相對獨立性的執行機構或獨立監管機構。他們獨立履行法律賦予的職責，不受政府部門首長的影響。

　　“這種變革，被視為發達國家政府機構改革中最重要的變化。”中國社科院法學研究所研究員周漢華評價說，“也是大部制的基礎”。

　　這些獨立機構在組織、法律地位以及獨立的程度等方面都存在一定的差異，有的仍然設在部門內部，但有管理上的獨立性，通過與部門簽訂合同的方式進行管理，提供公共服務；有的則設在政府部門外部(尤其是公用事業領域以及基礎設施行業)，作為獨立管制機構設立，獨立行使法律賦予的職權。

　　“但是他們在三個方面，區別于傳統的政府部門：一是不同于傳統部門的治理結構；二是不同于傳統部門的財政與人事控制機制，三是享有管理的獨立性。”周漢華表示。

　　具體來說，這種獨立的執行機構在財政支出和雇員人數方面都已經占到中央政府部門的50%-75%。例如，在英國，自1988年以來設立了131個部門執行機構雇員人數已經超過文官總數的3/4。

　　績效管理評估與問責制

　　“鐵路、水運，雖然占地少、能耗低，被稱為綠色運輸方式，但由于改革滯后，部門壟斷，社會資金不能進入，鐵路建設年投資額長期徘徊在500億元左右，每到節假日，鐵路客運一票難求，成為制約經濟社會發展的瓶頸。”中共中央政策研究室副主任鄭新立2月25日在接受人民網記者采訪時，列舉了政府機構和職能仍然存在著許多不適應之處時表示。

　　而與此同時，鄭新立也拿交通部與鐵道部做了對比，他表示，“公路建設年投資額達3000―5000億元，在短短十幾年的時間內，使我國高速公路擁有量居世界第二位”。

　　對于兩者“績效”的評價，鄭新立認為，“凡能率先改革、引入社會資金進行建設的運輸方式發展就快”。

　　應對大部門制改革可能增加的執行機構和人數，與之相配套的思路也是越來越清晰，那就是建立健全政府績效評估和行政問責制。

　　國家行政學院公共管理研究中心主任薄貴利教授提出，開展政府績效評估遵循的基本原則是，政府需要干自己應該干的事，對于一些政府或其職能部門越位行使權力，管了自己不該管的事，在政府績效評估中，不僅不能得分，而且還要扣分，以此促進政府職能的轉變。

　　為此薄貴利建議，可以通過政府體制改革和政府管理流程再造等一系列環節不斷改進政府績效。