吳顯亭

　　提要 從國際經(jīng)驗看，信貸政策不是轉型經(jīng)濟國家特有的宏觀調(diào)控手段，許多發(fā)達市場經(jīng)濟國家和新興市場經(jīng)濟國家都有類似我國信貸政策的調(diào)控實踐。發(fā)揮好信貸政策的積極作用，需要借鑒國際成功經(jīng)驗，系統(tǒng)總結我國的政策實踐，深化信貸政策管理體制改革，圍繞國家改革開放和宏觀調(diào)控的大局，圍繞發(fā)展和完善社會主義市場經(jīng)濟，圍繞科學發(fā)展和改善民生，圍繞中央銀行的法定職責，全方位調(diào)整信貸政策的調(diào)控理念、管理制度和實施方式，提高信貸政策的導向力和執(zhí)行力。

　　剛剛閉幕的中國人民銀行工作會議提出，2008年在認真執(zhí)行從緊貨幣政策的同時，要充分發(fā)揮信貸政策促進經(jīng)濟結構調(diào)整的積極作用，引導金融機構優(yōu)化貸款結構，加強對中小企業(yè)、自主創(chuàng)新、節(jié)能環(huán)保、擴大就業(yè)等方面的信貸支持，切實加大對“三農(nóng)”的信貸投入，促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉變。這是以科學發(fā)展觀統(tǒng)領中央銀行工作，認真貫徹落實十七大和中央經(jīng)濟工作會議精神，促進國民經(jīng)濟又好又快發(fā)展調(diào)控理念的重要體現(xiàn)。

　　一、發(fā)揮信貸政策的積極作用是金融宏觀調(diào)控的現(xiàn)實需要

　　信貸政策和貨幣政策都是中央銀行的重要調(diào)控手段，兩者內(nèi)涵上有交集，但并不是完全包容和覆蓋的關系。信貸政策綜合運用經(jīng)濟、法律、行政等多種政策工具，配合國家宏觀調(diào)控戰(zhàn)略和產(chǎn)業(yè)政策，著力解決“市場失靈”或“市場分割”狀態(tài)下的資金結構性配置問題；貨幣政策通過利率、準備金率、再貼現(xiàn)率等經(jīng)典貨幣政策工具，根據(jù)國家宏觀調(diào)控需要，著力解決市場有效運行狀態(tài)下的資金總量調(diào)控問題。信貸政策的內(nèi)在要求是結構性、區(qū)別對待的政策，貨幣政策的內(nèi)在要求是總量性、一視同仁的政策。現(xiàn)階段，我國信貸政策發(fā)揮作用的不少領域是貨幣政策難以覆蓋的。

　　當前，一方面，銀行體系流動性過剩，這些過剩資金需要尋找新的盈利渠道；另一方面，執(zhí)行從緊的貨幣政策又要求金融機構緊縮信貸總量，防止經(jīng)濟由偏快轉向過熱和出現(xiàn)明顯通貨膨脹。但金融機構緊縮信貸總量以后，由于我國企業(yè)外源融資主要靠貸款，金融市場不夠發(fā)達，信貸資金的配置結構難免受到影響。特別是對中西部老少邊窮等經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)、對農(nóng)業(yè)和中小企業(yè)等弱質產(chǎn)業(yè)、對下崗職工和農(nóng)民工等弱勢群體，信貸總量緊縮以后，如果沒有信貸政策的及時扶持，這些經(jīng)濟發(fā)展中的“軟肋”獲得貸款的可能性會下降。金融機構緊縮商業(yè)性貸款，最可能緊縮的首先就是這些“軟肋”。同時，對節(jié)能減排和企業(yè)自主創(chuàng)新這些國家鼓勵加快發(fā)展的行業(yè)和領域，急需金融機構加大信貸扶持力度，這與從緊的貨幣政策本質上不沖突，但貨幣信貸總量緊縮以后，這些行業(yè)和領域獲得貸款在實際操作上也會受影響。面對這種情況，以十七大和中央經(jīng)濟工作會議精神為指導，全面貫徹落實科學發(fā)展觀，構建社會主義和諧社會，既要緊縮貨幣信貸總量以保證國民經(jīng)濟健康、快速、可持續(xù)發(fā)展，又要防止“一刀切”，保證經(jīng)濟發(fā)展中的“軟肋”和需要加快發(fā)展的行業(yè)和領域能夠及時獲得必要的信貸支持，2008年除了繼續(xù)用好利率、準備金率、公開市場操作等經(jīng)典貨幣政策調(diào)控手段加強貨幣信貸總量調(diào)控以外，最關鍵的就是要充分發(fā)揮信貸政策有效引導和調(diào)節(jié)信貸結構的積極作用，不斷優(yōu)化信貸資金結構配置，促進整體經(jīng)濟結構調(diào)整和經(jīng)濟發(fā)展方式轉變。

　　從緊的貨幣政策不是不要發(fā)展，而是為了實現(xiàn)國民經(jīng)濟又好又快地發(fā)展。在執(zhí)行從緊貨幣政策的同時，發(fā)揮信貸政策的積極作用，不是要強化行政干預或回歸信貸資金財政化使用，而是統(tǒng)籌兼顧，統(tǒng)盤考慮經(jīng)濟金融體制機制的變化、市場主體的行為特征和國家宏觀調(diào)控的現(xiàn)實要求等因素，從我國現(xiàn)實國情條件出發(fā)，把科學發(fā)展和社會和諧的本質要求內(nèi)化為金融宏觀調(diào)控的具體實踐，充分發(fā)揮金融資源優(yōu)勢和中央銀行的職能作用，更好地服務于國家改革開放和宏觀調(diào)控的大局，更好地服務于經(jīng)濟結構調(diào)整和經(jīng)濟發(fā)展方式轉換，更好地服務于全面落實科學發(fā)展觀和構建社會主義和諧社會的宏偉工程，促進國家宏觀調(diào)控大政方針和從緊貨幣政策的有效貫徹落實，促進國民經(jīng)濟按科學發(fā)展觀的要求實現(xiàn)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。

　　二、發(fā)揮信貸政策的積極作用需要深入研究解決信貸政策管理面臨的困難和問題

　　(一)信貸政策內(nèi)涵定位不清晰。目前，國內(nèi)對信貸政策沒有廣泛一致都接受的內(nèi)涵界定。從政策實踐看，中央銀行信貸政策措施覆蓋宏觀調(diào)控的方方面面，既有對不同行業(yè)，如農(nóng)業(yè)、中小企業(yè)、房地產(chǎn)等方面的信貸政策支持，也有對不同地區(qū)，如西部開發(fā)、東北振興、中部崛起等方面的信貸政策支持；既有對不同社會群體，如大學生、下崗職工、農(nóng)民工等的信貸政策支持，也有對“非典”、禽流感、豬肉漲價等應急性事件的信貸政策支持；同時，現(xiàn)階段我國信貸政策很大程度上還具有推動金融創(chuàng)新、完善信貸管理制度、促進金融生態(tài)環(huán)境建設、防范金融風險等方面的衍生職能。正是因為實際操作中信貸政策涵蓋內(nèi)容寬泛，信貸總量和信貸結構分不開，信貸管理和信貸風險防范分不開，信貸政策、貨幣政策和信貸風險監(jiān)管政策之間是什么關系缺乏有足夠說服力的界定，信貸政策的目標、工具和傳導機制缺乏系統(tǒng)的理論闡釋，信貸政策、貨幣政策、財政政策和產(chǎn)業(yè)政策如何加強有機協(xié)調(diào)配合缺乏明確、清晰的制度保障。

　　(二)信貸政策宏觀管理法律依據(jù)不明確。目前，我國中央銀行和銀監(jiān)會的實際工作大部分涉及信貸政策，但現(xiàn)行《中華人民共和國中國人民銀行法》和《中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法》沒有清晰明確各自的“信貸政策”管理職責。《中華人民共和國中國人民銀行法》第四條明確中國人民銀行的十三項職責、第二十三條明確中國人民銀行可以運用的六項貨幣政策工具中都沒有明確提到信貸政策或信貸政策“窗口指導”。《中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第一章第三條和第三章第十五條關于銀行業(yè)監(jiān)督管理機構的目標、業(yè)務范圍和職責界定中也沒有明確規(guī)定是否包含信貸政策管理的內(nèi)容。信貸政策宏觀管理法律依據(jù)不明確，直接結果是中國人民銀行和銀監(jiān)會在信貸政策制定、管理和組織實施方面職責不清，信貸政策管理責任模糊，短期、應急性的單項貸款政策或貸款管理制度比較多，信貸政策長期、系統(tǒng)的制度設計和制度建設工作有待加強。

　　(三)部門間監(jiān)管協(xié)調(diào)不充分。1998年以前，我國民間借貸和直接融資不發(fā)達，信貸政策和貸款規(guī)模管理實質上是一回事兒。這些年，隨著直接融資和金融市場化的快速發(fā)展，信貸政策配合國家宏觀調(diào)控和產(chǎn)業(yè)政策的要求引導資金流向，實質上除了金融機構貸款以外，還包括對股市籌資、債券籌資和民間借貸等社會資金流向的全面引導。

　　(四)中央銀行信貸政策“窗口指導”效果有待提高。這主要有三方面的原因：一是部門間監(jiān)管協(xié)調(diào)不充分，信貸政策“窗口指導”大多是“軟約束”，導向力不夠；二是政策宣傳解釋不到位，社會認知度不高，影響信貸政策順暢傳導；三是信貸政策制度設計缺乏符合市場特點的激勵約束機制，市場主體執(zhí)行信貸政策內(nèi)在動力不足。

　　三、深化信貸政策管理體制改革，提高中央銀行信貸政策執(zhí)行力

　　一是明確法律依據(jù)和部門監(jiān)管職責，加強信貸政策監(jiān)管協(xié)調(diào)。適時修訂相關法律法規(guī)；建立部門協(xié)調(diào)機制；加強信貸政策制度建設和政策系統(tǒng)性設計；把信貸政策的實施和國家經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略、國家產(chǎn)業(yè)政策及財稅政策、政策性金融的定位與改革以及貨幣政策手段的運用有機結合起來，形成多個部門和多種政策工具的有機聯(lián)動效應。

　　二是抓住調(diào)控重點，加強總結評估和國際比較研究，創(chuàng)新信貸政策管理模式，拓寬信貸政策調(diào)控視野。特別是對社會主義新農(nóng)村建設、中小企業(yè)、節(jié)能減排、區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展、就業(yè)、助學、房地產(chǎn)金融管理政策，等等，要認真總結實踐經(jīng)驗，整合資源，建立監(jiān)測評估制度，加強深層次信貸結構分析和專題理論研究，及時改進、完善和制定符合我國國情特點的信貸政策。

　　三是積極創(chuàng)新信貸產(chǎn)品，完善市場化激勵約束機制，推動信貸政策產(chǎn)品化。沒有信貸產(chǎn)品，信貸政策調(diào)控缺乏有效依托和支撐。不注重建立市場化激勵約束機制，信貸政策調(diào)控有可能損害金融效率，缺乏可持續(xù)性。這些年，國家助學貸款、扶貧貸款、下崗職工小額擔保貸款，等等；都是金融創(chuàng)新的產(chǎn)物，并通過不斷完善市場化激勵約束機制取得了較好的政策效應。推進我國信貸政策產(chǎn)品化具有巨大的潛力和廣闊發(fā)展空間。

　　四是加強政策宣傳解釋，提高信貸政策的社會認知度和公信力。通過加強靈活多樣的政策宣傳解釋，建立中央銀行與地方政府、金融機構和社會公眾的信息交流互信機制，使全社會在更大范圍內(nèi)理解央行的信貸政策導向，感受到央行信貸政策的調(diào)控效力，努力探索開創(chuàng)央行信貸政策管理新局面。