作者：陳偉

　　從中共十七大結(jié)束之后，各界就在揣度新一輪政府機(jī)構(gòu)的改革方案，臨近全國(guó)兩會(huì)召開(kāi)，源于十七大報(bào)告中“探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的‘大部門制’”表述，似乎成為此次政府職能改革模式的主基調(diào)。

　　追憶過(guò)往，在中國(guó)歷經(jīng)三十年的改革進(jìn)程中，中央政府機(jī)構(gòu)改革貫穿始終，粗略統(tǒng)計(jì)，以機(jī)構(gòu)改革為主的行政改革迄今已經(jīng)有五次之多。然而從實(shí)際情況來(lái)看，成效并不顯著，以精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)人員為主的改革越改越臃腫的尷尬局面也時(shí)有發(fā)生，其間失去的發(fā)展機(jī)遇更是令人嘆息。

　　盡管此次“政府機(jī)構(gòu)改革方案”尚未正式亮相，還難以一窺全貌，全面理解其對(duì)于經(jīng)濟(jì)體制改革的推動(dòng)作用仍有難度。然而各界已經(jīng)殷切期盼，與此同時(shí)，我們認(rèn)為，在此輪機(jī)構(gòu)改革中，必須在以下幾個(gè)方面有所改進(jìn)。

　　首先，“大部門制”并不僅是簡(jiǎn)單的機(jī)構(gòu)整合。此前的幾次機(jī)構(gòu)改革，盡管初始動(dòng)機(jī)也是希望能精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，提高效率，但是由于對(duì)政府職能的演化并不十分清楚，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)生活的日益復(fù)雜，行政體制、權(quán)力運(yùn)行中的諸多問(wèn)題依靠精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)已經(jīng)不能解決。而為了應(yīng)付龐雜的局面，上到中央政府下到地方政府，都自然走上了設(shè)置更多的部門以管理經(jīng)濟(jì)之路，往往是一輪機(jī)構(gòu)改革沒(méi)過(guò)多久，悄然龐大的政府部門就會(huì)再次成為各界議論的焦點(diǎn)和改革的對(duì)象。

　　然而，時(shí)移事易，十七大前后，政府職能轉(zhuǎn)型呼聲漸高，主要目標(biāo)已經(jīng)是依托機(jī)構(gòu)改革，建立中國(guó)社會(huì)良好的公共治理結(jié)構(gòu)。在此背景下，實(shí)行“大部門制”，可以看成是推動(dòng)政府轉(zhuǎn)型的重要措施。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，這次的機(jī)構(gòu)改革蘊(yùn)含了更多的改革意義和發(fā)展的契機(jī)。

　　其次，歷次政府機(jī)構(gòu)改革都強(qiáng)調(diào)“黨政分開(kāi)”。然而，從實(shí)踐的情況來(lái)看，這種已經(jīng)被廣泛認(rèn)可的執(zhí)政理念也執(zhí)行得不如人意。在2003年的上一輪機(jī)構(gòu)改革之初，有識(shí)之士已經(jīng)提出了國(guó)資委和銀監(jiān)會(huì)等新設(shè)機(jī)構(gòu)的角色問(wèn)題，而關(guān)于這些機(jī)構(gòu)具體定位甚至到現(xiàn)在仍然不斷見(jiàn)諸于各界的爭(zhēng)論中。比如國(guó)資委幾次對(duì)大型上市公司企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者的調(diào)整都在海內(nèi)外引起了巨大的爭(zhēng)議，普遍的認(rèn)識(shí)是既然這些上市公司已經(jīng)是公眾公司，企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者的更替就必須是通過(guò)企業(yè)董事會(huì)來(lái)進(jìn)行，而不是“一紙調(diào)令”的慣例。此外，對(duì)如何廓清國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)的職能范圍以及中國(guó)人民銀行和銀監(jiān)會(huì)之間關(guān)系的討論也從來(lái)沒(méi)有停息，對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制稍有了解的人都應(yīng)該知道，以上爭(zhēng)議的本源還在于實(shí)踐中的行政不力。

　　當(dāng)前中國(guó)行政體制最大的障礙之一就是各自為政的政府機(jī)制。憑心而論，在歷次的政府機(jī)構(gòu)改革中都沒(méi)有很好地解決過(guò)這個(gè)問(wèn)題，而部門林立不僅使政府的被管理者無(wú)所適從，效率低下，甚至就是政府部門本身也深受其擾，宏觀調(diào)控在有些方面難以深入，可以部分地歸咎于此。由此，我們冀望未來(lái)新的機(jī)構(gòu)改革能在合并精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，大規(guī)模減少行政審批和部門之間的利益糾葛，進(jìn)一步厘清政府機(jī)構(gòu)事權(quán)和規(guī)范政府行為，增加政府的運(yùn)作透明度，引導(dǎo)全體社會(huì)參與政府管理意識(shí)，走向行政民主化和公開(kāi)化，唯有此，才符合多元利益主導(dǎo)下的社會(huì)發(fā)展方向。

　　最后，新的機(jī)構(gòu)改革必須在“權(quán)力的制衡與監(jiān)督”上著以重墨。多年的經(jīng)驗(yàn)表明，“權(quán)、責(zé)、利”難以明確區(qū)分的機(jī)構(gòu)改革往往陷入部門的內(nèi)耗，也是滋生各種腐敗的搖籃，因此改革的設(shè)計(jì)者們應(yīng)該對(duì)于權(quán)力制衡格外關(guān)注。目前，如果實(shí)行“大部門制”，其初衷必定是強(qiáng)化決策職能，因此，相關(guān)的執(zhí)行職能應(yīng)當(dāng)從決策部門分離出來(lái)，成為有自己獨(dú)立規(guī)則的執(zhí)行部門，同樣的原則也適用于監(jiān)督機(jī)制的建立。決策、執(zhí)行、監(jiān)督職能的明確分離又有機(jī)地結(jié)合，才能達(dá)到此次改革的目的。

　　激蕩三十年后，應(yīng)該說(shuō)，中國(guó)的機(jī)構(gòu)改革正真正步入深水區(qū)，每一步都將涉及到利益的巨大調(diào)整，改革的現(xiàn)實(shí)需求比以往任何時(shí)候都迫切，基于此，我們對(duì)新一輪政府改革更應(yīng)有所期待。