最后2700萬畝：耕地底線步步緊逼

　　李樂

　　編者按： 為解決中國13億人口基本的吃穿問題，國家定下了耕地保有18億畝的底線。日前，國務院給出的任務是，這18億畝耕地要守到2020年。而據統計，截止到2006年底，全國耕地保有量為18 . 27億畝。也就是說，未來12年耕地轉用的建設用地不能超出2700萬畝。

　　在基層違規違法操作難以被統計的情況下，18億畝的耕地底線能否保全？

　　新年伊始，徐紹史和他“治下”的國土資源部面臨的是更嚴峻的考驗：如何在未來12年的時間里，使耕地“合法”減少總數低于2700萬畝。

　　2700萬畝只是中國耕地保有總量的零頭，但現在卻是關乎“糧食安全”的關鍵指標——一旦合法減少的耕地突破2700萬畝，中國糧食安全將受到威脅。然而，基層違法違規卻正“逐步蔓延”。

　　歲末年初，國土資源部聯合六部委進行“萬人動員”，只為“死保”18億畝耕地紅線。

　　“封頂”之憂

　　從履新國土資源部部長至今，徐紹史一直扛著“耕地保有”指標“如履薄冰”。即便如此，情況仍不樂觀。按國土資源部內部的統計，截止到2006年底，全國耕地保有量為18.27億畝。

　　“國務院給的任務是18億畝耕地守到2020年，也就是說，未來12年耕地轉用的建設用地不能超出2700萬畝，這個指標讓國土資源部承受很大的壓力。”1月2日晚，國土資源部一位官員向記者表示。2700萬畝這個“零頭”由此成為徐紹史目前關注的關鍵問題。

　　該官員所言的壓力來自于建設用地的龐大需求。記者從國土資源部獲得的一份統計材料顯示，在城鎮化、工業化飛速發展的背景下，土地供求關系矛盾明顯：每年建設用地需求僅能大概滿足50%，而每年全國基礎設施和基本建設的土地需求缺口達到1/3，甚至2/3。

　　“在這么抑制新增建設用地需求的情況下，只剩下2700萬畝的耕地可以‘合法’減少，說明目前形勢非常嚴峻。更加嚴峻的現實是，基層大量的違規、違法用地規避了現有統計，可以轉用的耕地實際上已經更少了。”該官員說。

　　對此，徐紹史非常清楚。“2007年的調查數據正在匯總，我還不清楚到當年十月份到底還剩多少。所有這些違規違法用地都規避了農地轉用和土地審批，而且根本不講占補平衡。”知情人士告訴記者，日前，徐紹史在一次全國級別的工作會議上還強調，這種行為到現在為止，是對18億畝耕地底線最大的威脅。

　　顯然，在未來的12年中，2700萬畝的“封頂上限”將經歷極大的考驗。

　　基層違規蔓延

　　通過違法違規轉用土地這一途徑，究竟有多少耕地暗中流失？這是國土資源部從上至下最想弄清楚的問題。但他們目前唯一能確定的，只是“土地違法違規問題仍未得到有效遏制”。

　　“2007年年底的一次工作會議上，徐部長定了性，一是說土地管理的法律制度已經健全起來，二是百日執法專項行動發現的問題顯示，土地違法違規現象正在向基層政府蔓延。”一位與會的地方國土廳官員向記者表示。

　　據記者掌握的材料表明，2007年土地執法檢察百日專項行動中，清理違法違規案件宗數為32000件，涉及到的土地面積為100萬畝以上。

　　而在2005年10月到2006年10月國土資源部組織的一次清查工作中，宗數是14000件，涉及到的土地面積是50萬畝。在中國土地學會副秘書長黃曉虎看來，檢查清理出來的違法違規案件通常只是冰山一角，實際的情況可能還要超出這個檢查結果的范疇，何況這還僅僅是兩年來兩次清理整頓工作的結果。

　　而基層政府正在成為這種渠道的主體。據了解，徐紹史在前述工作會議上通報的相關情況中，違規違法用地在省級政府完全沒有出現，地市級政府雖然存在問題，但數量很少，主要集中在縣、鎮政府，及至村級自治機構。在2007年清理出的兩萬件、總計37萬畝的“以租代征”案件中，絕大多數的違法違規主體都是村鎮一級。

　　“弄清楚究竟有多少基層政府，通過各種不同方式，違規將耕地轉為建設用地使用，這十分重要。”接近國土資源部的一位專家告訴記者，據他了解的情況，在農村基層，利用農用地或者集體建設用地搞非農建設，搞住宅，搞標準產權房配套設施出租，甚至出售的情況，既十分普遍，又很突出，“如果將這些全部統計進來，可能連2700萬畝這個數字都沒有了。”他強調。

　　基層萬人動員

　　“要從單槍匹馬的執法，轉到著眼于調動廣大基層干部群眾的守法、依法的積極性上來，這樣既治標又治本。”徐紹史開出了解決問題的藥方。在此以前，國土資源部更多的是以“高壓而嚴厲”的執法者的姿態出現。

　　記者了解到，按照這種思路，國土資源部聯合司法部等六部委，將共同對全國近6.5萬名鄉鎮、村級干部進行培訓，這項活動將持續一年。國土資源部意識到，要在2020年前把“合法”轉用的耕地控制在2700萬畝以內，單靠由上而下的高壓執法已經不夠，“基層動員”也許是更為關鍵的環節。

　　國土資源部一位內部人士告訴記者，對于這項工作，國務院非常重視，并且已經把這個問題與保證糧食安全和平穩糧價聯系在一起。在剛剛結束的中央農村工作會議上，中共中央總書記胡錦濤反復強調，解決13億人的吃飯問題是極端重要的問題。而對于2007年糧食價格的快速上漲，中央高層認為在總結、分析原因時，也要將耕地減少的問題納入其中。

　　“保障人均基本占有耕地的合理水平，實際是穩定糧食價格的重要手段。”黃曉虎表示。

　　但截至2006年末，我國人均占有耕地僅為1.39畝。國土資源部剛剛完成的調查則顯示，北京、天津、上海、廣州等6個經濟發達城市人均耕地只有0.8畝，這一數據已經突破“國際警戒線”。“糧食安全”的嚴峻形勢可想而知。

　　也正是在這樣的背景下，高達6.5萬人的“基層動員”才順勢登場，針對一個專項問題，開展人數如此之多、范圍如此之廣的輪訓工作，在中國政府的歷史上并不多見。

　　“培訓聲勢很大，但效果我保留意見。”上述接近國土資源部的專家稱，“地方上發展經濟的壓力很大，但實際的經濟利益一來，保護耕地的重要性就會為地方經濟發展讓路。”在該專家看來，如何通過制度建設讓地方政府在經濟發展與耕地保護之間尋求平衡之道，才是最有效的辦法。

　　歷年耕地減少量

　　2006年

　　耕地凈減少30.7萬公頃

　　2005年

　　全國耕地凈減少36.16萬公頃

　　2004年

　　全國耕地凈減少80.03萬公頃

　　2003年

　　全國耕地凈減少253.74萬公頃

　　2002年

　　全國耕地凈減少197.1公頃

　　(一公頃等于15畝)