建議人大設立國資預決算專業委員會，每年對國資預決算實行監督，實現出資、運營、監督三方制衡

　　- 訪談動機

　　國資與國企已經成為中國經濟生活中的焦點問題。2007年年中，財政部終獲國資收益權，為之前是交給財政部還是國資委的爭論，畫上了句號；起草14年，2007年年末《國有資產法》被正式列入全國人大常委會的審議程序，國資改革完成了一個從行政到市場的輪回。

　　但爭議遠未結束：國資法能否順利通過并頒布實施？國企的市場化改革還有多遠？本報就此展開訪談。

　　訪談嘉賓

　　楊建文　上海社會科學院研究員、上海國有資產規劃管理委員會常任委員

　　趙曉　　北京科技大學教授、曾任國資委研究中心宏觀戰略部部長

　　國企“開放”在深化，“改革”裹足不前

　　背景：幾年人代會，均有人大代表批評央企壟斷，有代表總結出國有壟斷企業“三宗罪”：一、大河沒水小河滿；二、依附于行政權力體系的壟斷行業利用政府部門的名義，損害了政府形象；三、制造贏者通吃神話，做到明利潤最大化，成本最大化。但無論是人代會還是年末央企利潤出臺之時，國資委都會給央企壟斷做辯護，認為已形成“一個基本競爭的格局”。

　　葉檀：國資立法已經被正式列入全國人大常委會的審議程序，這是否意味著國資立法即將大功告成？

　　楊建文：《國有資產法》短期內不可能出臺。國資立法存在很大障礙，經歷十多年久拖不決，根本原因是在基本問題上還存在激烈爭議，認識上還有模糊之處。

　　葉檀：爭議比較大的主要有哪些問題？

　　楊建文：可以試舉幾個，比如財政部、國資委、國企關系如何理順？是由財政部還是國資委承擔出資人權力與責任？連這些都沒有厘清，國資立法恐怕還難實現，持續十幾年的爭議還會繼續下去。

　　葉檀：但是，我們也要看到，國企的內部治理結構正在改善，國企借助資本市場實現多元化是事實，這一點是不應該否認的。

　　趙曉：國資的改革與開放是兩個不同方面的問題，總的來說是開放方面在深化，集中表現為資產管理包括預決算體制正在不斷深化，但改革方面卻是裹足不前。

　　從微觀層面上來看，國企的公司治理結構從不完善，發展到逐步完善，有進步。比如引入股東進行財務或者戰略投資，借助第三方力量主要是外資的力量，的確可以起到制衡作用。比如國內金融機構引入花旗，就會形成內部治理結構上的強大的制衡力量。

　　但是，這不是市場化，市場化的改革必須引入競爭機制。國企的改革路徑是相反的，在管理部門的主導下不斷強化壟斷，削弱競爭。國企在中國經濟中的壟斷地位在增強，現實是國際資本與國有資本共同劃分了在中國市場的勢力范圍。表面上國企效益在提升，實際上潛伏的問題非常大。

　　葉檀：你是說我國國有企業效益上升的表象背后隱藏著問題，還是說我國國有企業效益提升本身就是一個值得深思問題呢？

　　趙曉：國資注重的不應該是經濟效益而是社會效益，我曾經研究過國企史，發覺世界國企發展史上的基本規律是，經濟擴張期間，國企收縮規模，給市場讓路；經濟衰退期，國企的地位與作用在增加，以避免更為嚴重的經濟衰退。我國目前的現實是剛好相反，在經濟擴張期國企控制力在提高，國企參與的領域越來越多，全方位進入。如果說要實現根本性變革的話，就是國企實行有序、公平、戰略性地退出，讓民企進入競爭性市場領域，以換取完善的市場機制的建立。

　　建議財政部做“老板”，國資委做“管家”

　　葉檀：這次財政部獲得央企紅利收益權，國資委管人管事管資產的權力被削掉了一大塊。但這事反而更進一步凸現了國資委的身份認定問題。《國有資產法(草案)》將國資委定位為干凈的出資人，那是不是意味著此前國資委與財政部之間的預算權和收益權之爭就可以迎刃而解了呢？

　　趙曉：央企紅利上交財政部，國資委的地位當然會被削弱。當初國資委成立之時，提出管人管事管資產，履行的是國有資產出資人的角色，現在財政部替代了這一角色。

　　楊建文：財政部與國資委關系怎么劃分？國資收益權由財政部掌握，意味著國資委必須轉型，必須從“老板”的身份轉到“管理者”的立場上來。有人認為，以前國企只有國資委一個婆婆，現在多了財政部這個婆婆，成本會增加。但認識清楚了就不是這么回事，不是兩個婆婆，而是一個“老板”一個“管家”。

　　現在大方向是明確的，出于宏觀經濟管理的需要，國資收益上交財政部，那么，十六大決定成立國資委，由國資委代表國家行使出資人權利的現狀就會有所變更。財政部擁有國資收益權，成為出資人代表，而國資委作為“管家”，行使的是管理權，國資的管理權與收益權都會發生變化。

　　葉檀：如此一來，國資的收益權與管理權算是大致厘清了，但是國資預算權問題還是沒有得到解決？

　　楊建文：我建議人大設立國資預決算的專業委員會，每年通過人大對國資預決算實行監督。這樣國資的出資方，管理運營方，監督方，可以實現三方制衡。

　　目前采用的辦法是實行預決算管理，收支兩條線，納入財政的預決算管理系統，這是悄無聲息的糾偏。國資三權即財產所有權、支配權和收益權，收益權直接體現最根本的權力，現在收歸財政部，支配權通過經營權的方式由國資委掌握，而財產所有權還沒有明確。但大的結構框架搭好后，有問題比較容易解決，可能成本比較低。財政部相當于老板，或者叫出資人，國資委相當于管家，或者叫職業經理人，而企業負責具體運作，是個打工者。職能一旦明確，操作相對容易。同時有利于在宏觀層面上約束大型央企的投資、規模等，可以集中財力辦一些事。而最大的風險是效率降低，在新制度架構下，三權仍然不協調，摩擦成本就會加大，進而影響國資本身的運營成效。

　　背景：現有的國資委兼具出資人和監管出資人的雙重定位，不僅造成了監管者監管自身的矛盾，而且經常引發國資委與財政部的預算權和分紅權之爭。《國有資產法》起草組專家成員之一劉紀鵬認為，國資委與財政部的分紅與預算之爭的最終結局是悲觀的，要么國資委被財政部吃掉，使我國新國資體制的戰略構思難以實現，要么二者持續扯皮，無法實現國有資本的最大價值。

　　國資收益進入社保，符合國資的性質

　　葉檀：國資收益上交至財政部，是否代表納入公共財政體系？現在說法很模糊，到底是充當國企改革成本，還是主要用于社保等公共支出，各方意見不一。如果納入公共財政體系，預決算要通過人大批準。國資收益與稅收收入的用途區別何在？

　　楊建文：國資收益與公共財政大不一樣，國資收益不是稅收收入，但轉入公共財政體系之后，國資收益由所有社會成員分享。

　　國資收益進行宏觀戰略的調整很有必要。目前國資所起的作用與以往短缺經濟時代大不一樣，國資在短缺經濟時代對招商引資起過很大的作用。當時地方政府有兩個方法招商引資：一是將國資變現進行基礎設施的建設改造，二是廉價出售土地。擺脫短缺經濟之后，國資的功能已經不同，主要是保障關系國家安全和國民經濟命脈的關鍵行業的控制權，另一個不為人所關注的重大作用，就是成為建立社保體系的資金來源。由公共財政注入社保只能彌補部分社保資金缺口，而國資在價格高企時變現注入社保資金，符合國家戰略，國資收益由財政部而不是國資委掌管，也有這方面的考慮。

　　國資在不同階段有不同的任務，現階段必須重視國資在整體戰略上的作用，有關部門有必要進行整體布局，否則拿到了國資的短期收益，但對國資的長遠發展有害。

　　趙曉：國資收益兌現之后進入社保，符合國資的性質，事實上，政府有必要在目前經濟擴張、國資價格高企之時出售國資，補充到公共支出領域，而不是等到出現財政危機的風險、價格低靡時降價出售。但這個決心不到轉折關頭大概非常難下。

　　背景：2004年，曾發生了一場關于國資流失、國企改革道路的大討論，涉及中國改革30年間的許多深層次問題。國資取之于民，能否用之于民？是以國有資產保值增值為目的，還是以實現社會效益最大化為最終目標？