張向東 歐陽曉紅

　　銅冶煉、煤化工等高污染、高排放項目將出現在新版的 《政府核準的投資項目目錄》中，這意味著，今后這些項目需要經過國家發改委乃至國務院的核準才能上馬。

　　此時，一場新開工項目清理行動正在全國展開。三年前，投資體制改革文件出臺后，這些項目只需要在投資主管部門備案。不過，三年來投資幾度反彈，一場投資領域的收權運動似已不可避免。

　　收權

　　本報獲悉，幾經討論的新版《政府核準的投資項目目錄》已報送國務院，預計將在春節前后公布實施。

　　根據之前交各地發改委和行業協會討論的征求意見稿，銅冶煉、焦炭、煤化工，包括煤液化、煤制甲醇和二甲醚、煤氣化等，原則上所有新建項目一律上報國務院投資主管部門核準；而在2004年版的目錄中，只規定年產50萬噸及以上的煤炭液化項目由國務院投資主管部門核準，其他項目由地方政府投資主管部門核準。

　　在煤炭領域，除規劃礦區外，30萬噸以上的中型煤礦新開發項目需上報國務院投資主管部門核準，2004年版的目錄只規定，規劃礦區內的煤炭開發項目由國務院投資主管部門核準，其他項目的核準權限在地方。

　　目前，國家發改委核準目錄涵蓋企業投資項目的范圍尚不到20%，80%的項目實行備案管理。12月26日，國家發改委投資司相關人士說：“這次修訂目錄是針對不同行業區別對待，但可以明確的一點就是，要把一些行業新開工項目的核準權上收，‘兩高一資’行業是重點。”

　　12月25日，國家發改委副巡視員羅國三在中國政府網接受訪問時也表示，高污染、高排放和資源消耗大、問題比較突出的項目納入到新的核準目錄范圍。也就是說，對這些項目的管理方式要從備案制改為核準制。

　　與此同時，需要核準的投資項目的門檻也提高了。一位地方發改委人士稱，他看到的征求意見稿中規定，在化工領域，PTA、PX改造項目產能超過5萬噸的，需上報國務院投資主管部門，而在2004版目錄中，產能超過10萬噸才需要核準。

　　2004版目錄中，投資50億元的鋼鐵項目才需要報送國務院核準或審批，而新版目錄可能會將設定為10億元以上。中國鋼鐵工業協會相關人士說，他們聽說的版本比這個還要低，甚至還包括一些在原有基礎上的改擴建項目。

　　一些地方發改委人士證實，新目錄在今年年中就已開始征求意見，此后也經歷了多次修改。不過這些人士預計，最終版本與征求意見稿的思路大體一致。當時國家發改委曾明確，被產業結構調整目錄列為限制類的產業、涉及國計民生和產業安全的領域，核準權限肯定要進一步上收。

　　與收權政策同步，投資項目資本金比例也將進一步調整。羅國三說，經過修訂的項目資本金制度，將從資本金范圍、資本金比例等方面進行全面調整。對需要控制的，特別是“兩高一資”、產能過剩的行業要調高資本金比例。

　　拉鋸

　　過去幾個月，平均每天都有近7000個新項目開工。根據國家發改委的統計數據，過去11個月，全國城鎮新開工項目21.1萬個，新開工項目計劃總投資73584億元，同比增長28%，增速比去年同期提高24.3個百分點。

　　羅國三承認，這加大了明年乃至今后一個時期控制投資總規模的難度。目前，一項新開工項目的清查正在全國范圍內展開。國務院要求各地為總投資5000萬元以上的擬建項目建立管理檔案，并從2008年一月起向社會公告。

　　自2004年以來，國家發改委已不是第一次清理固定資產投資和新開工項目。

　　2004年7月16日，國務院發布《關于投資體制改革的決定》，中國企業投資項目正式告別了以往的審批制，改而實行核準制和備案制。同年9月，國務院發布《政府核準的投資項目目錄》（2004年本）。

　　當時，一場大規模的項目清理風暴也在進行中。當年4月，以“鐵本事件”為標志，國家發改委開始對鋼鐵、水泥、電解鋁、房地產等行業進行專項調控，并提高鋼鐵、水泥、電解鋁以及房地產開發行業固定資產投資項目資本金比例。

　　在連續不斷的調控政策下，鋼鐵、水泥、電解鋁、房地產等熱點行業投資增速應聲而落。2004年1-11月，鋼鐵、水泥、電解鋁等有色工業投資增幅分別比一季度回落幅度分別為72.5%、72.3%和64.8%。當年末，國家發改委將2005年投資增長的調控目標定位為16%。

　　不過，國家發改委投資所研究員張漢亞說，“事后證明，這次調控有點過了，以至于到2005年第一季度出現了投資和經濟增長雙雙下滑的局面。為了防止經濟出現萎縮，國家隨即采取了一系列寬松的調控政策，銀行開始大量增加信貸和貨幣投放量。”

　　投資重新開始反彈。2005年，投資增速達到了26.6%，9月和11月的投資增幅超過了29%。全年新開工項目比2004年增加34197個，計劃總投資增長32.4%。

　　2006年上半年，固定資產投資增幅達到30%左右，全國新開工項目多達9.9萬個，同比增加1.83萬個，其中6月當月新開工項目就達3.14萬個。60多個行業中有36個行業投資增幅超過40%。8月，國家發改委等五部委開始全面清理億元以上新開工項目。張漢亞說：“這次調控的范圍進一步擴大，除了‘兩高一資’行業之外，億元以上所有的新開工項目都被列為清查對象”。

　　當年年底，城鎮固定資產投資增速保持在26%左右。張漢亞說：“這一輪的調控措施一直延續到目前，應該說，起到了較好的效果。直到今年前9個月的投資增速還是正常的。”

　　不過，今年10月份投資增速數據達到了29%，投資第三次反彈。11月，一項新政策出臺，要求全國凡投資規模在5000萬元以上的新開工項目，均需要上報國家發改委備案。

　　怪圈

　　國家發改委投資所相關人士說，中國的固定資產投資已經進入了一個調控的怪圈，每一輪高壓的調控后，緊接著總會有一個投資高潮起來。“這不能說政府的調控是失敗的，只是地方的投資沖動還是太熱。對固定資產的調控需要找準切口。”

　　河北省唐山市發改委官員說，投資控制不住是很正常的，主要還是有需求。再加上投資體制改革，很多項目的審批權力都下放了。而需要上報核準的一些行業，2004年版的目錄又太過粗糙，地方有空子可以鉆。

　　以鋼鐵為例，2004年版的目錄規定：已探明工業儲量5000萬噸及以上規模的鐵礦開發項目和新增生產能力的煉鐵、煉鋼、軋鋼項目由國務院投資主管部門核準。上述唐山市發改委官員說：“但是什么樣的才算是新增產能呢？通過改擴建或者技術改造擴張產能算不算呢？這些都沒有說具體，這樣地方就可以直接批了。”

　　某省發改委投資處人士透露，過去幾年間，煤化工、焦炭、水泥等幾個行業一直保持較快的投資增速，特別是煤化工行業，幾乎各地都在爭著上項目，焦炭則是嚴重的高污染高耗能的產業。這些在2004年版的目錄里面，根本沒有列入。

　　2004年的清理，全國共清理固定資產投資項目70600個，總投資規模172744億元。不過，最終停止建設的項目只有427個，總投資規模430億元，暫停建設、限期整改和取消立項項目共計4150個，占全部清理項目個數的5．9％，占全部清理項目總投資的4．9％。

　　事后，有不少項目仍然開工建設或者以各種名目投入使用。

　　根據國家發改委投資司副巡視員羅國三公布的2006年億元項目清查結果，全國總投資1億元以上的新開工項目共9097個，總投資21000多億元。存在各種問題的項目3294個，占到了總數的31.3%。不過，他沒有透露對于違規項目的處理結果。

　　江西省發改委相關官員因此認為，新政策效果不一定會有預想中的那么好，“即便是中央對一些行業改為核準制，有些地方也可以通過一些化整為零的手段逃避中央的審批。”該官員認為，以往固定資產投資控制得不好，主要原因在于中央對新開工項目要求不夠嚴格，幾次檢查之后，一些違規的只需要補辦手續就可以繼續開工，沒有威懾力。

　　中國鋼協的人士說，明年是政府換屆年，按照中國20年來的規律，固定資產投資都會在這個時機高速反彈。1982、1988、1993、1998和2003年，當年固定資產投資無一例外都出現了階段性高增長。

　　江西省發改委投資處官員說，從修訂目錄征求意見時地方官員的反應也可以看到，“大多都是希望中央能夠放寬各地投資的審批門檻，因為2004年的投資體制改革已經提出了要逐步放開企業投資。”

　　國家發改委宏觀經濟研究院投資所相關人士說，事實證明，僅僅依靠采取已經出臺的這些政策還不足以有效緩解目前固定資產投資的熱潮，“目前投資增長過快是結構性局部過快，從這個角度來說，收緊‘兩高一資’產品的投資審批權，可能會起到一定效果。”

　　不過，中國投資協會相關負責人說，投資體制改革現在放得還不夠，抓得太緊。如果只是把核準的范圍進行一些調整，執行起來工作強度太大了。因為原來大部分都是備案制的，“畢竟需要核準的項目太多，無法一一顧及，也很難做到萬無一失”。

　　上述人士認為，中國目前仍然沒有把住土地與信貸這兩道閘門。“這些年一直在講緊縮，但銀行的信貸規模還是在膨脹。因此，從政策制定而言，調整資本金有利于控制銀行信貸規模，如對于某個項目，原資本金設定為30%，調整至45%后，銀行可能就不敢借錢了。另外就是嚴格把住土地占用關。”

　　來源：經濟觀察報網