投資三度反彈 核準(zhǔn)權(quán)限上收

　　張向東 歐陽曉紅

　　銅冶煉、煤化工等高污染、高排放項目將出現(xiàn)在新版的 《政府核準(zhǔn)的投資項目目錄》中，這意味著，今后這些項目需要經(jīng)過國家發(fā)改委乃至國務(wù)院的核準(zhǔn)才能上馬。

　　此時，一場新開工項目清理行動正在全國展開。三年前，投資體制改革文件出臺后，這些項目只需要在投資主管部門備案。不過，三年來投資幾度反彈，一場投資領(lǐng)域的收權(quán)運動似已不可避免。

　　收權(quán)

　　本報獲悉，幾經(jīng)討論的新版《政府核準(zhǔn)的投資項目目錄》已報送國務(wù)院，預(yù)計將在春節(jié)前后公布實施。

　　根據(jù)之前交各地發(fā)改委和行業(yè)協(xié)會討論的征求意見稿，銅冶煉、焦炭、煤化工，包括煤液化、煤制甲醇和二甲醚、煤氣化等，原則上所有新建項目一律上報國務(wù)院投資主管部門核準(zhǔn)；而在2004年版的目錄中，只規(guī)定年產(chǎn)50萬噸及以上的煤炭液化項目由國務(wù)院投資主管部門核準(zhǔn)，其他項目由地方政府投資主管部門核準(zhǔn)。

　　在煤炭領(lǐng)域，除規(guī)劃礦區(qū)外，30萬噸以上的中型煤礦新開發(fā)項目需上報國務(wù)院投資主管部門核準(zhǔn)，2004年版的目錄只規(guī)定，規(guī)劃礦區(qū)內(nèi)的煤炭開發(fā)項目由國務(wù)院投資主管部門核準(zhǔn)，其他項目的核準(zhǔn)權(quán)限在地方。

　　目前，國家發(fā)改委核準(zhǔn)目錄涵蓋企業(yè)投資項目的范圍尚不到20%，80%的項目實行備案管理。12月26日，國家發(fā)改委投資司相關(guān)人士說：“這次修訂目錄是針對不同行業(yè)區(qū)別對待，但可以明確的一點就是，要把一些行業(yè)新開工項目的核準(zhǔn)權(quán)上收，‘兩高一資’行業(yè)是重點。”

　　12月25日，國家發(fā)改委副巡視員羅國三在中國政府網(wǎng)接受訪問時也表示，高污染、高排放和資源消耗大、問題比較突出的項目納入到新的核準(zhǔn)目錄范圍。也就是說，對這些項目的管理方式要從備案制改為核準(zhǔn)制。

　　與此同時，需要核準(zhǔn)的投資項目的門檻也提高了。一位地方發(fā)改委人士稱，他看到的征求意見稿中規(guī)定，在化工領(lǐng)域，PTA、PX改造項目產(chǎn)能超過5萬噸的，需上報國務(wù)院投資主管部門，而在2004版目錄中，產(chǎn)能超過10萬噸才需要核準(zhǔn)。

　　2004版目錄中，投資50億元的鋼鐵項目才需要報送國務(wù)院核準(zhǔn)或?qū)徟�，而新版目錄可能會將設(shè)定為10億元以上。中國鋼鐵工業(yè)協(xié)會相關(guān)人士說，他們聽說的版本比這個還要低，甚至還包括一些在原有基礎(chǔ)上的改擴建項目。

　　一些地方發(fā)改委人士證實，新目錄在今年年中就已開始征求意見，此后也經(jīng)歷了多次修改。不過這些人士預(yù)計，最終版本與征求意見稿的思路大體一致。當(dāng)時國家發(fā)改委曾明確，被產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整目錄列為限制類的產(chǎn)業(yè)、涉及國計民生和產(chǎn)業(yè)安全的領(lǐng)域，核準(zhǔn)權(quán)限肯定要進一步上收。

　　與收權(quán)政策同步，投資項目資本金比例也將進一步調(diào)整。羅國三說，經(jīng)過修訂的項目資本金制度，將從資本金范圍、資本金比例等方面進行全面調(diào)整。對需要控制的，特別是“兩高一資”、產(chǎn)能過剩的行業(yè)要調(diào)高資本金比例。

　　拉鋸

　　過去幾個月，平均每天都有近7000個新項目開工。根據(jù)國家發(fā)改委的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，過去11個月，全國城鎮(zhèn)新開工項目21.1萬個，新開工項目計劃總投資73584億元，同比增長28%，增速比去年同期提高24.3個百分點。

　　羅國三承認，這加大了明年乃至今后一個時期控制投資總規(guī)模的難度。目前，一項新開工項目的清查正在全國范圍內(nèi)展開。國務(wù)院要求各地為總投資5000萬元以上的擬建項目建立管理檔案，并從2008年一月起向社會公告。

　　自2004年以來，國家發(fā)改委已不是第一次清理固定資產(chǎn)投資和新開工項目。

　　2004年7月16日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于投資體制改革的決定》，中國企業(yè)投資項目正式告別了以往的審批制，改而實行核準(zhǔn)制和備案制。同年9月，國務(wù)院發(fā)布《政府核準(zhǔn)的投資項目目錄》(2004年本)。

　　當(dāng)時，一場大規(guī)模的項目清理風(fēng)暴也在進行中。當(dāng)年4月，以“鐵本事件”為標(biāo)志，國家發(fā)改委開始對鋼鐵、水泥、電解鋁、房地產(chǎn)等行業(yè)進行專項調(diào)控，并提高鋼鐵、水泥、電解鋁以及房地產(chǎn)開發(fā)行業(yè)固定資產(chǎn)投資項目資本金比例。

　　在連續(xù)不斷的調(diào)控政策下，鋼鐵、水泥、電解鋁、房地產(chǎn)等熱點行業(yè)投資增速應(yīng)聲而落。2004年1-11月，鋼鐵、水泥、電解鋁等有色工業(yè)投資增幅分別比一季度回落幅度分別為72.5%、72.3%和64.8%。當(dāng)年末，國家發(fā)改委將2005年投資增長的調(diào)控目標(biāo)定位為16%。

　　不過，國家發(fā)改委投資所研究員張漢亞說，“事后證明，這次調(diào)控有點過了，以至于到2005年第一季度出現(xiàn)了投資和經(jīng)濟增長雙雙下滑的局面。為了防止經(jīng)濟出現(xiàn)萎縮，國家隨即采取了一系列寬松的調(diào)控政策，銀行開始大量增加信貸和貨幣投放量。”

　　投資重新開始反彈。2005年，投資增速達到了26.6%，9月和11月的投資增幅超過了29%。全年新開工項目比2004年增加34197個，計劃總投資增長32.4%。

　　2006年上半年，固定資產(chǎn)投資增幅達到30%左右，全國新開工項目多達9.9萬個，同比增加1.83萬個，其中6月當(dāng)月新開工項目就達3.14萬個。60多個行業(yè)中有36個行業(yè)投資增幅超過40%。8月，國家發(fā)改委等五部委開始全面清理億元以上新開工項目。張漢亞說：“這次調(diào)控的范圍進一步擴大，除了‘兩高一資’行業(yè)之外，億元以上所有的新開工項目都被列為清查對象”。

　　當(dāng)年年底，城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資增速保持在26%左右。張漢亞說：“這一輪的調(diào)控措施一直延續(xù)到目前，應(yīng)該說，起到了較好的效果。直到今年前9個月的投資增速還是正常的。”

　　不過，今年10月份投資增速數(shù)據(jù)達到了29%，投資第三次反彈。11月，一項新政策出臺，要求全國凡投資規(guī)模在5000萬元以上的新開工項目，均需要上報國家發(fā)改委備案。

　　怪圈

　　國家發(fā)改委投資所相關(guān)人士說，中國的固定資產(chǎn)投資已經(jīng)進入了一個調(diào)控的怪圈，每一輪高壓的調(diào)控后，緊接著總會有一個投資高潮起來。“這不能說政府的調(diào)控是失敗的，只是地方的投資沖動還是太熱。對固定資產(chǎn)的調(diào)控需要找準(zhǔn)切口。”

　　河北省唐山市發(fā)改委官員說，投資控制不住是很正常的，主要還是有需求。再加上投資體制改革，很多項目的審批權(quán)力都下放了。而需要上報核準(zhǔn)的一些行業(yè)，2004年版的目錄又太過粗糙，地方有空子可以鉆。

　　以鋼鐵為例，2004年版的目錄規(guī)定：已探明工業(yè)儲量5000萬噸及以上規(guī)模的鐵礦開發(fā)項目和新增生產(chǎn)能力的煉鐵、煉鋼、軋鋼項目由國務(wù)院投資主管部門核準(zhǔn)。上述唐山市發(fā)改委官員說：“但是什么樣的才算是新增產(chǎn)能呢？通過改擴建或者技術(shù)改造擴張產(chǎn)能算不算呢？這些都沒有說具體，這樣地方就可以直接批了。”

　　某省發(fā)改委投資處人士透露，過去幾年間，煤化工、焦炭、水泥等幾個行業(yè)一直保持較快的投資增速，特別是煤化工行業(yè)，幾乎各地都在爭著上項目，焦炭則是嚴(yán)重的高污染高耗能的產(chǎn)業(yè)。這些在2004年版的目錄里面，根本沒有列入。

　　2004年的清理，全國共清理固定資產(chǎn)投資項目70600個，總投資規(guī)模172744億元。不過，最終停止建設(shè)的項目只有427個，總投資規(guī)模430億元，暫停建設(shè)、限期整改和取消立項項目共計4150個，占全部清理項目個數(shù)的5.9%，占全部清理項目總投資的4.9%。

　　事后，有不少項目仍然開工建設(shè)或者以各種名目投入使用。

　　根據(jù)國家發(fā)改委投資司副巡視員羅國三公布的2006年億元項目清查結(jié)果，全國總投資1億元以上的新開工項目共9097個，總投資21000多億元。存在各種問題的項目3294個，占到了總數(shù)的31.3%。不過，他沒有透露對于違規(guī)項目的處理結(jié)果。

　　江西省發(fā)改委相關(guān)官員因此認為，新政策效果不一定會有預(yù)想中的那么好，“即便是中央對一些行業(yè)改為核準(zhǔn)制，有些地方也可以通過一些化整為零的手段逃避中央的審批。”該官員認為，以往固定資產(chǎn)投資控制得不好，主要原因在于中央對新開工項目要求不夠嚴(yán)格，幾次檢查之后，一些違規(guī)的只需要補辦手續(xù)就可以繼續(xù)開工，沒有威懾力。

　　中國鋼協(xié)的人士說，明年是政府換屆年，按照中國20年來的規(guī)律，固定資產(chǎn)投資都會在這個時機高速反彈。1982、1988、1993、1998和2003年，當(dāng)年固定資產(chǎn)投資無一例外都出現(xiàn)了階段性高增長。

　　江西省發(fā)改委投資處官員說，從修訂目錄征求意見時地方官員的反應(yīng)也可以看到，“大多都是希望中央能夠放寬各地投資的審批門檻，因為2004年的投資體制改革已經(jīng)提出了要逐步放開企業(yè)投資。”

　　國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟研究院投資所相關(guān)人士說，事實證明，僅僅依靠采取已經(jīng)出臺的這些政策還不足以有效緩解目前固定資產(chǎn)投資的熱潮，“目前投資增長過快是結(jié)構(gòu)性局部過快，從這個角度來說，收緊‘兩高一資’產(chǎn)品的投資審批權(quán)，可能會起到一定效果。”

　　不過，中國投資協(xié)會相關(guān)負責(zé)人說，投資體制改革現(xiàn)在放得還不夠，抓得太緊。如果只是把核準(zhǔn)的范圍進行一些調(diào)整，執(zhí)行起來工作強度太大了。因為原來大部分都是備案制的，“畢竟需要核準(zhǔn)的項目太多，無法一一顧及，也很難做到萬無一失”。

　　上述人士認為，中國目前仍然沒有把住土地與信貸這兩道閘門。“這些年一直在講緊縮，但銀行的信貸規(guī)模還是在膨脹。因此，從政策制定而言，調(diào)整資本金有利于控制銀行信貸規(guī)模，如對于某個項目，原資本金設(shè)定為30%，調(diào)整至45%后，銀行可能就不敢借錢了。另外就是嚴(yán)格把住土地占用關(guān)。”

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　　來源：經(jīng)濟觀察報網(wǎng)