全國(guó)人大常委會(huì)組成人員建議：

　　本報(bào)記者 程剛 崔麗

　　因?yàn)殛P(guān)系每個(gè)國(guó)人的“生、老、病、養(yǎng)”，公眾一直對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)法立法期望頗高，并稱之為社會(huì)保險(xiǎn)的“基本法”。

　　但在長(zhǎng)達(dá)13年的醞釀、起草過(guò)程中，由于社保制度改革推進(jìn)遲緩和利益觀念的沖突，各方一直爭(zhēng)議不斷。多年來(lái)，各方爭(zhēng)議內(nèi)容從覆蓋范圍到統(tǒng)籌層次，到社保基金征收、監(jiān)管到運(yùn)營(yíng)，幾乎包括社會(huì)保險(xiǎn)立法的各個(gè)方面。

　　26日的分組審議中，圍繞上述爭(zhēng)議問(wèn)題，全國(guó)人大常委會(huì)組成人員就這部首次提請(qǐng)審議的法案進(jìn)行了激烈討論。

　　提高繳費(fèi)強(qiáng)制性

　　社會(huì)保險(xiǎn)，是指由國(guó)家通過(guò)立法，強(qiáng)制性向符合資格的國(guó)民征收一定比例的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，形成社會(huì)共濟(jì)，防范風(fēng)險(xiǎn)，令履行了繳費(fèi)義務(wù)的保障對(duì)象在年老、失業(yè)、患病、工傷等情況下，可以獲得一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

　　在中國(guó)，盡管各種社會(huì)保險(xiǎn)制度已實(shí)施多年，卻沒(méi)有一部專門(mén)的法律加以規(guī)范。立法缺失，直接削弱了社會(huì)保險(xiǎn)的強(qiáng)制性。

　　分組審議中，周玉清委員表示，由于缺乏強(qiáng)制性，目前我國(guó)大約2.5億城鎮(zhèn)職工中，除養(yǎng)老保險(xiǎn)一項(xiàng)覆蓋兩億多人以外，其他各項(xiàng)保險(xiǎn)遠(yuǎn)未達(dá)到廣覆蓋和應(yīng)保盡保的目標(biāo)。

　　針對(duì)現(xiàn)實(shí)弊端，草案專辟一章“法律責(zé)任”，對(duì)單位拒不辦理社會(huì)保險(xiǎn)登記，或者不按期繳納、少繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的行為作出處罰性規(guī)定。

　　但多位委員認(rèn)為，草案應(yīng)該明確社會(huì)保險(xiǎn)法的強(qiáng)制性，同時(shí)進(jìn)一步加大對(duì)拒不參加社會(huì)保險(xiǎn)、拖欠社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)或者少繳費(fèi)行為的處罰力度。

　　包括金烈在內(nèi)的多位委員則建議，應(yīng)進(jìn)一步加大對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員的處罰力度。

　　政府責(zé)任不能語(yǔ)焉不詳

　　社會(huì)保險(xiǎn)責(zé)任包括政府、單位、個(gè)人三大塊。多位委員指出，草案明確了單位和個(gè)人的參保義務(wù)和法律責(zé)任，但對(duì)政府在社會(huì)保險(xiǎn)中該承擔(dān)何種責(zé)任和義務(wù)，卻語(yǔ)焉不詳。

　　列席會(huì)議的全國(guó)人大代表段志愛(ài)注意到，整個(gè)草案中，對(duì)政府應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任規(guī)定只有兩條，一是“國(guó)家多渠道籌集社會(huì)保險(xiǎn)資金。縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)給予必要的經(jīng)費(fèi)支持”，二是“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)在社會(huì)保險(xiǎn)基金不敷支出時(shí)，給予補(bǔ)助”。

　　他認(rèn)為，政府不是“應(yīng)當(dāng)”而是“必須”承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。一些財(cái)力非常差的地方政府是“吃飯”財(cái)政，只能保證發(fā)工資，有的地方足額發(fā)工資都很困難。對(duì)這樣的貧困縣，社會(huì)保險(xiǎn)責(zé)任則應(yīng)由中央財(cái)政負(fù)擔(dān)。

　　烏日?qǐng)D委員指出，目前實(shí)行的養(yǎng)老、醫(yī)療等5項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)中，從制度安排上看，除了一些救濟(jì)性、臨時(shí)性的出資，尚無(wú)一項(xiàng)規(guī)定了明確的政府出資安排，都是單位和個(gè)人繳費(fèi)。

　　“社會(huì)保險(xiǎn)是國(guó)家承擔(dān)基本責(zé)任的保險(xiǎn)制度，是保證每一個(gè)公民都必須獲得的基本權(quán)利，不是商業(yè)保險(xiǎn)，在社會(huì)保險(xiǎn)中必須明確政府的責(zé)任和具體的制度安排。”他說(shuō)。

　　長(zhǎng)期研究社會(huì)保險(xiǎn)的鄭功成委員表示，政府對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)的責(zé)任，首先是制度信用擔(dān)保。一旦這個(gè)制度發(fā)生什么問(wèn)題，就需要國(guó)家出面，不能讓參保人領(lǐng)不到養(yǎng)老金、報(bào)銷不了醫(yī)療費(fèi)用。其次，則是財(cái)政責(zé)任。從德國(guó)首創(chuàng)社會(huì)保險(xiǎn)之初，政府財(cái)政就分擔(dān)社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)和支付的一部分。

　　此外，就是公共管理責(zé)任。因?yàn)樯鐣?huì)保險(xiǎn)是公共品，必須由政府主導(dǎo)和強(qiáng)勢(shì)監(jiān)督，制度才能維持良性運(yùn)行。“國(guó)家責(zé)任現(xiàn)在沒(méi)有規(guī)矩，比較混亂。在法案當(dāng)中不能完全回避。”鄭功成委員說(shuō)。

　　為農(nóng)民和農(nóng)民工留出余地

　　由于國(guó)家財(cái)力所限，目前養(yǎng)老、醫(yī)療等主要社會(huì)保險(xiǎn)制度主要限于城鎮(zhèn)職工和城鎮(zhèn)居民。但未來(lái)是否要納入農(nóng)民和農(nóng)民工，是否要擴(kuò)大到全民社保，一直是法律起草中眾所爭(zhēng)議的問(wèn)題。

　　贊成者從公平和社會(huì)穩(wěn)定角度出發(fā)，以“全民社保”為目標(biāo)，認(rèn)為應(yīng)將農(nóng)民和農(nóng)民工納入；反對(duì)者則認(rèn)為，由于目前國(guó)家財(cái)力等因素限制，社會(huì)保險(xiǎn)的覆蓋面不應(yīng)太寬，否則一旦囿于現(xiàn)實(shí)條件不能施行，法律的嚴(yán)肅性勢(shì)必受到挑戰(zhàn)。

　　分組審議中，多數(shù)委員認(rèn)為，盡管目前幾大主要險(xiǎn)種不能馬上納入農(nóng)民工和農(nóng)民，但社會(huì)保險(xiǎn)法草案應(yīng)該為將來(lái)納入留出余地。

　　目前，草案根據(jù)五大險(xiǎn)種分別設(shè)計(jì)了覆蓋人群的范圍。養(yǎng)老、醫(yī)療等五大險(xiǎn)種原則上只覆蓋到城鎮(zhèn)居民，工傷等部分險(xiǎn)種納入了農(nóng)民工。農(nóng)村居民社會(huì)保障，主要通過(guò)逐步建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)和新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度實(shí)現(xiàn)。

　　草案規(guī)定，“進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)村居民按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定參加社會(huì)保險(xiǎn)。”全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委主任委員傅志寰認(rèn)為，這一規(guī)定語(yǔ)焉不詳，并未明確農(nóng)民工是否跟城鎮(zhèn)居民一樣享受各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)。

　　他表示，“現(xiàn)在大部分農(nóng)民工還年輕力壯，如果再過(guò)10年、20年，等他們老了，沒(méi)有社會(huì)保障就會(huì)變成很大的社會(huì)問(wèn)題。”

　　他建議，雖然目前實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工和城鎮(zhèn)居民享受同樣的養(yǎng)老保險(xiǎn)尚有困難，草案應(yīng)明確“農(nóng)民工逐步享受與城鎮(zhèn)勞動(dòng)者相同的各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)待遇”的原則，為未來(lái)指明方向。

　　來(lái)自重慶的金烈委員建議，除了醫(yī)療保險(xiǎn)外，養(yǎng)老保險(xiǎn)也應(yīng)該覆蓋失地農(nóng)民。目前，包括重慶市在內(nèi)的很多地方，已經(jīng)在試行將失地農(nóng)民納入養(yǎng)老保險(xiǎn)的范圍。

　　列席會(huì)議的全國(guó)人大代表張奎則建議，社會(huì)保險(xiǎn)法還應(yīng)該納入數(shù)目龐大的“城中村”居民。上億“城中村”居民身份尷尬，無(wú)法跟城鎮(zhèn)居民享受同等的社會(huì)保險(xiǎn)待遇。

　　全國(guó)統(tǒng)籌之辯

　　根據(jù)草案，目前除要求養(yǎng)老保險(xiǎn)做到省級(jí)統(tǒng)籌外，其他社會(huì)保險(xiǎn)基金實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌的步驟由國(guó)務(wù)院規(guī)定。

　　養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保險(xiǎn)主要險(xiǎn)種的統(tǒng)籌層次，是否要提高至全國(guó)統(tǒng)籌？這一問(wèn)題，備受爭(zhēng)議。

　　多數(shù)委員認(rèn)為，目前絕大多數(shù)地方僅到縣區(qū)一級(jí)的低層次統(tǒng)籌，極大限制了社會(huì)保險(xiǎn)的社會(huì)共濟(jì)作用，也阻礙了勞動(dòng)力的自由流動(dòng)。流動(dòng)性大的農(nóng)民工尤其不愿意繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。因?yàn)楫?dāng)農(nóng)民工流動(dòng)到其他城市時(shí)，在當(dāng)?shù)氐睦U費(fèi)即告中斷，只能帶走自己繳納的那部分保費(fèi)，不如持現(xiàn)金在手；由于為農(nóng)民工繳納的保費(fèi)一部分用作了統(tǒng)籌，其雇主也不愿意繳納。此外，低層次統(tǒng)籌下的社保基金在小范圍內(nèi)封閉運(yùn)轉(zhuǎn)，也極易導(dǎo)致資金安全問(wèn)題。

　　鄭功成委員表示，統(tǒng)籌層次涉及政府責(zé)任，不容回避。他認(rèn)為，其他險(xiǎn)種可以地方統(tǒng)籌，但養(yǎng)老保險(xiǎn)必須立足于全國(guó)統(tǒng)籌來(lái)解決問(wèn)題，因?yàn)橐徊降轿坏娜珖?guó)統(tǒng)籌是養(yǎng)老制度建設(shè)成本最低的方案。

　　列席會(huì)議的廣東省人大常委會(huì)主任黃麗滿則反對(duì)將養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次提高至省級(jí)乃至全國(guó)。她認(rèn)為，按目前的財(cái)力，不要說(shuō)全國(guó)統(tǒng)籌，連實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌也非常困難。

　　勞動(dòng)和社會(huì)保障部提供的材料顯示，目前全國(guó)已有13個(gè)省市自治區(qū)的養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)了省級(jí)統(tǒng)籌。但其中并不包括廣東。黃麗滿表示，即便財(cái)力雄厚的廣東目前也做不到省級(jí)統(tǒng)籌，正能實(shí)現(xiàn)市級(jí)統(tǒng)籌的地方不多。

　　加強(qiáng)人大監(jiān)督作用

　　隨著全國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋面擴(kuò)大，預(yù)計(jì)到2010年，全國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金當(dāng)中僅城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入就將超過(guò)1萬(wàn)億元，全年各項(xiàng)基金累計(jì)余額更是天文數(shù)字。如何確保這筆“救命錢(qián)”的資金安全，是社會(huì)保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)中的核心問(wèn)題之一。

　　頻發(fā)的社保基金違規(guī)挪用案，即暴露出現(xiàn)有監(jiān)管體制的漏洞。分組審議中，多數(shù)委員均建議進(jìn)一步加大對(duì)社保基金的監(jiān)管力度。

　　針對(duì)現(xiàn)實(shí)弊端，草案對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算的設(shè)立、編制、批準(zhǔn)、執(zhí)行分別作出規(guī)定。同時(shí)，草案規(guī)定，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)定期向社會(huì)公布社會(huì)保險(xiǎn)基金的收入、支出、結(jié)余和收益情況。單位和個(gè)人可以向社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)查詢、核對(duì)其繳費(fèi)和領(lǐng)取社會(huì)保險(xiǎn)待遇記錄，要求社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)提供社會(huì)保險(xiǎn)咨詢等相關(guān)服務(wù)。

　　林強(qiáng)委員認(rèn)為，社會(huì)保險(xiǎn)基金應(yīng)該作為公共預(yù)算基金的一個(gè)組成部分，預(yù)算應(yīng)該由同級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)，而不是草案規(guī)定的同級(jí)人民政府。

　　受邀列席會(huì)議的全國(guó)人大代表、對(duì)外經(jīng)貿(mào)大保險(xiǎn)學(xué)院副院長(zhǎng)孫潔則表示，草案中雖然規(guī)定了定期公布社會(huì)保險(xiǎn)基金的收入、支出、結(jié)余和收益情況，但在信息披露義務(wù)規(guī)定方面仍然不夠。她認(rèn)為，需要披露的信息還包括保險(xiǎn)基金的管理、存放、投資運(yùn)營(yíng)，以及統(tǒng)籌地區(qū)的參保人員、參保狀況，欠繳企業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)的情況等。這些都需在草案里進(jìn)一步細(xì)化。

　　部門(mén)分歧需進(jìn)一步彌合

　　龐麗娟委員注意到，草案當(dāng)中有十?dāng)?shù)條授權(quán)性規(guī)定，即授權(quán)國(guó)務(wù)院制定具體辦法。這些都是在草案制定過(guò)程中未求得一致意見(jiàn)的分歧所在。問(wèn)題包括，城鎮(zhèn)居民的基本醫(yī)療保險(xiǎn)、農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)等，以及社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征收辦法，社會(huì)保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次等。

　　王英凡委員表示，由于各部門(mén)在磋商草案過(guò)程中，分歧很多，草案不得不回避分歧。避的結(jié)果，有些問(wèn)題就含糊了，有些東西就矛盾了。這影響了法律的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。委員們認(rèn)為，目前被擱置的一些重要問(wèn)題，尚需要在審議過(guò)程中，進(jìn)一步彌合各方意見(jiàn)分歧，盡量求得一致。

　　社會(huì)保險(xiǎn)法關(guān)乎億萬(wàn)國(guó)民切身利益，石秀詩(shī)和張美蘭委員都建議，應(yīng)該向社會(huì)公布社會(huì)保險(xiǎn)法草案，征求公眾意見(jiàn)。本報(bào)北京12月27日電