北京報道　本報記者　陳默

　　歷時13載的社會保險立法正式破題。12月23日至29日召開的十屆全國人大常委會第三十一次會議上，＜社會保險法＞草案首次提交審議。

　　盡管我國在社會保險領域已經頒布了大量的行政法規、規章和相關文件，但一直沒有一部統一基礎性立法。基本法律的缺位，各種規定層級無序、規范分散，導致我國社會保險制度難以定型，缺乏權威性、穩定性，全國各地的制度也不統一。

　　由此，中國人民大學中國社會保障研究中心楊思斌等一些專家認為，目前的＜社會保險法＞草案更像是一個社會保險制度的指導原則框架。

　　確定所有社會群體的多種社保框架

　　2003年，由勞動和社會保障部牽頭，新一輪社會保險法起草工作啟動，幾經爭議、論證，最終形成目前提交審議的草案。

　　關于立法模式，曾有過很大的爭論。中國社科院法學所研究員鄒海林就認為，如果統一的社會保險法不能為具體的保險項目規定細密的規則，必然要制定諸多的實施條例和細則，他認為目前已經具備分別立法的條件。

　　但是，立法機關還是采取了綜合立法的模式。各社會保險項目的具體操作，還需要相關單項立法和實施規則來細化。草案在附則中規定，基本養老保險、基本醫療保險、工傷保險、失業保險、生育保險的具體辦法，由國務院規定。

　　草案確定了“廣覆蓋、保基本、多層次、可持續的方針”，明確了我國社會保險制度的基本框架，對社會保險的覆蓋范圍、社會保險費征收、社會保險待遇的享受、社會保險基金的管理和運營、社會保險經辦機構的職責、社會保險監督以及法律責任等方面作了規定。

　　在適用范圍上，由于目前的養老保險、醫療保險主要限于城鎮職工和居民，草案明確規定，國家建立農村養老保險和新型合作醫療制度，具體辦法由國務院規定。

　　在養老和失業保險上，并沒有納入公務員群體。只是規定企業、民辦非企業單位及其職工，有雇工的個體工商戶及其雇工，機關、團體、事業單位及其不適用公務員法管理的人員應繳納基本養老保險費和失業保險費；城鎮自雇人員、非全日制從業人員可以參加基本養老保險。

　　工傷保險和生育保險也僅適用于企業、民辦非企業單位和個體工商戶的職工和雇工，以及機關、團體、事業單位不適用公務員法管理的人員。

　　目前，適用公務員法管理人員的社會保障，主要還是采取國家和單位包辦的形式。

　　基本醫療保險則涵蓋了機關、團體、企業、事業單位和民辦非企業單位的職工，個體工商戶的雇工、城鎮自雇人員、非全日制從業人員以及其他城鎮居民。政府對生活困難人員和城鎮非從業人員的醫保給予補助。

　　草案還明確，失地農民(土地已被全部征用)應參加基本養老保險和基本醫療保險，應繳納的保險費從安置補助費中支出，不足部分由當地政府從土地出讓收入中支出。

　　對進城務工的農民工，草案規定按照國家有關規定參加社會保險。

　　草案還規定，所有參保人員以公民身份證號碼為其社會保障號碼，參保單位要辦理社會保險登記，單位欠繳社保費的，社保費征收機關可以通知銀行從其賬戶劃扣，或者申請法院采取強制措施。

　　強化社保資金監管

　　草案一個關鍵內容涉及對社保基金的運營管理和監管。

　　草案規定，社保基金實行專款專用，任何組織和個人不得擠占或者挪用。養老、醫療、工傷、失業和生育保險基金按險種分別建帳、分賬核算，不得相互擠占或者調劑。

　　草案還規定了社保基金預算制度，通過預算實現社保基金的收支平衡，對社保改革成本、社保基金缺口，由政府給予補助。

　　社保預算由統籌地區的社保行政部門和財政部門共同編制，報本級政府批準。在保證安全的前提下，可以通過投資運營實現保值增值。而社保基金的財政專戶管理制度的具體辦法和投資運營具體辦法，由國務院規定。

　　在監督機制上，首先是社會保險行政部門的監督檢查，其次是財政部門、審計部門依職責對社保基金收支和管理的監督。

　　除此之外，草案還規定統籌地區可以成立由參保單位和個人代表、工會代表、法律專家、精算專家等組成的社會保險監督委員會進行社會監督，并提出咨詢意見。

　　在法律責任方面，草案明確了參保單位在社保登記、繳費等方面的法律責任。對騙保行為，以及與社保相關機構的違規違法行為，規定了相應的行政處罰和刑事責任。

　　諸多問題留有空間

　　由于在諸多問題上爭議巨大，草案沒有給出確定的解決辦法，而是通過授權條款，為未來的解決留有空間。

　　比如，關于個人跨地區流動或者發生職業轉換需要轉移接續社會保險關系的，草案規定按照國家有關規定辦理。勞動和社會保障部副部長胡曉義曾表示，由于各地保障費用和籌資水平差異很大，完全實現全國各地統一標準、統一報銷還有難度，保費報銷問題有待通過兩地管理機構相互的聯系以及將來信息網絡的建設來緩解。

　　另一重大問題涉及社會保險基金的統籌層次。目前，我國社會保險各險種的基金統籌層次，大多為市縣一級。截至2006年底，全國只有北京、吉林、新疆等13個省份實現了養老保險基金的省級統籌，遼寧、廣西等7個省份和新疆生產建設兵團以市級統籌為主，其他省份仍以縣級統籌為主。

　　目前的草案規定，“基本養老保險基金實行省級統籌。其他社會保險基金實行省級統籌的時間、步驟，由國務院規定”。

　　同樣留有空間的還包括社會保險費的征收機構和辦法。

　　不久前，財政部和稅務總局在探討統一社保費征管體制，并考慮將社保費改為社保稅，認為應該統一由稅務機關進行征收，而勞動和社會保障部門有不同意見。由于爭議巨大，此次草案對這個問題并沒有明確，只是規定社會保險費的征收機構和征收辦法由國務院規定。