北京報道 本報記者陳默

　　食品安全問題多年來熱度不減，2004年的阜陽奶粉事件之后，完善立法的行動提速。

　　在12月23日至29日舉行的十屆全國人大常委會第三十一次會議上，<食品安全法>草案將首次提交審議。

　　此次審議的<食品安全法>草案將取代1995年制定的<食品衛生法>。新法的著力點在于，首先是強化預防，對食品的生產、加工、包裝、運輸、儲藏和銷售等各個環節，以及和食品生產經營過程相關的事項都建規立制;其次是強化生產經營者作為保證食品安全第一責任人的責任，特別是對違法行為加大處罰力度。而建立暢通、便利的消費者權益救濟渠道，特別是確立懲罰性賠償制度(除賠償消費者的損失以外，消費者還可以要求價款10倍的賠償金)，是最大的亮點之一。

　　而在食品安全風險監測和評估制度方面的進步也值得稱道，但在監管體制上還沒有人們期待的突破之處。(相關報道見本報12月10日<〈食品安全法〉將提請人大審議 風險監測評估制度將建>)

　　監管體制籠統表述

　　因為觸及各部門的利益和職權調整，<食品安全法>草案在食品衛生監管體制方面規定比較模糊，對食品生產、流通和餐飲服務監管部門僅作了籠統表述——縣級以上食品生產、流通、餐飲服務監督管理部門依據本法和國務院規定的職責，對食品生產經營活動實施監督管理。

　　而對于不屬于前述流程中的其他問題，即:食品安全風險評估、食品安全標準制定、食品安全信息公布、食品安全事故的調查和處理，以及有關食品檢驗機構的資質認定條件和檢驗規范的制定等，則由國務院授權的部門負責。

　　分析人士指出，選擇這種模糊表述，是因為未來改革的具體操作還不甚明確，法律因此要為未來改革"留有余地"。"留有余地"的典型表現就是，草案增加條款規定，"國務院根據實際需要，可以對食品安全監督管理體制作出調整。"

　　生產經營者是第一責任人

　　食品生產經營者是把握食品安全的第一關，法律草案將明確規定其作為食品安全的第一責任人的義務，要按法律法規和食品安全標準進行生產經營，對其生產經營食品的安全負責。

　　為此，草案規定了食品生產經營許可制度和食品生產經營者安全信用檔案制度，并對食品、食品添加劑和食品相關產品實行監管碼制度。法律草案還確立了食品生產經營的基本準則:生產經營的食品有食品安全標準的，應當符合食品安全標準;沒有食品安全標準的，應當無毒、無害，符合應當有的營養要求和本法規定的其他要求。

　　目前，我國對食品的標準存在食品衛生和食品質量兩套標準，對此，新法規定將由國務院授權的部門負責制定統一的食品安全國家標準;沒有國家標準的，可以制定地方標準。除食品安全標準外，不得制定其他有關食品的強制性標準。

　　此外，法律還規定了食品標簽制度、索票索證制度和不安全食品召回制度。

　　其中，不安全食品召回制度涉及食品生產者和經營者的義務，一旦發現食品不安全，應當立即停止生產或經營，并向社會公布有關信息，通知消費者和相關生產經營者，召回銷售的食品，并采取銷毀、無害化處理措施。

　　處罰力度加大

　　新法對食品生產經營違法行為的處罰力度也空前加大。草案用了十多個條款來詳細規定相關的民事、行政和刑事責任。

　　行政處罰措施包括罰款、沒收，吊銷許可證和對責任人員的從業禁止。以往，對企業的處罰主要是以違法所得來計算，而草案改成按涉案值來計算，而且處罰力度加大，對各種違法行為的最高罰款幅度，可以達到貨值的10倍-20倍。

　　而對刑事責任的規定，也同刑法的相關規定進行了銜接，包括刑法第一百四十三條規定的生產、銷售不符合衛生標準的食品罪，第一百四十四條規定的銷售有害食品罪(在生產、銷售的食品中摻入有毒、有害的非食品原料的，或者銷售明知摻有有毒、有害的非食品原料的食品的)，以及第二百二十五條規定的非法經營罪等。

　　懲罰性賠償為最大亮點

　　在法律責任方面最大的亮點在于民事責任的有關規定。草案明確食品消費者的各項權利，包括檢舉、控告侵害消費者權益的行為，向有關部門了解食品安全信息，對食品安全監督管理工作提出意見和建議。因食品遭受人身、財產損害的，有權依法獲得賠償。

　　具體而言，食品生產經營者違反法律，給消費者造成人身、財產損害的，除賠償消費者的損失以外，消費者還可以要求其支付價款10倍的賠償金。

　　按價款10倍賠償，就是人們呼吁已久的懲罰性賠償制度。它是同補償性賠償相對應的一項制度，除了全面補償受害人損失之外，還具有懲罰和遏制不法行為的功能。

　　補償性賠償責任主要是按照被害人的實際損失，包括物質損失和精神損失來計算賠償額，著重于補償受害者的利益，而懲罰性賠償重在懲罰加害方的過錯行為，其適用條件主要是加害行為具有惡意或者重大過失。

　　目前，我國法律中只有<消費者權益保護法>中關于雙倍賠償的規定屬于懲罰性賠償。(該法第四十九條規定，經營者提供商品或者服務有欺詐行為的，應當按照消費者的要求增加賠償其受到的損失，增加賠償的金額為消費者購買商品的價款或者接受服務的費用的一倍。)

　　但是消法的規定只適用于欺詐行為，而且其懲罰性也有限，對于像阜陽"劣質奶粉"這樣的惡劣事件，其懲罰力度過于輕微。

　　近年來，假冒、偽劣食品和有毒食品案例層出不窮，一個重要原因在于賠償機制上的威懾力不足。消費者和受害人的維權成本很高，司法實踐中一般只判決賠償實際損失，不考慮受害者耗費的時間、精力等成本。由于缺乏懲罰性賠償，違法者的違法成本很低，補償性賠償標準遠遠不足于遏制其為逐利而制售不安全食品的行為。

　　另外一個問題是，長久以來我國存在重行政處罰而輕民事賠償的問題。專家們認為，行政處罰并不是目的，同時，政府部門并不是違法產品的直接受害者，過于強調行政處罰，會導致一些地方"以罰代法"。

　　而讓受害者通過民事索賠的途徑，對違法者的威懾才最為有效，草案確立的懲罰性賠償制度將會在食品安全方面起到良好效果。