國家信息中心經濟預測部宏觀政策動向課題組

　　08年財政政策的結構性特征將更為明顯

　　2008年，我國宏觀調控的重要任務是促進經濟平穩較快發展，防止經濟增長由偏快轉向過熱，防止物價由結構性增長轉變為明顯的通貨膨脹。同時，著力優化經濟結構和提高經濟增長質量。相應地，財政政策就會“有保有壓”，以促進經濟協調發展。

　　加大保障措施，減輕居民的后顧之憂，促進消費結構升級。2007年以來，我國消費品零售總額持續快速增長，消費需求對經濟增長的貢獻有所提高。2008年，根據十七大精神，國家將進一步加大對民生事業的財政投入力度，讓廣大人民群眾共享改革發展成果。因此，減輕居民消費后顧之憂的保障措施將加大，如積極支持“三農”、教育、社會保障、醫療衛生、住房等各項事業發展，改善民生。通過加大改革，扭轉居民未來可能加大支出的預期，促使居民消費長期持續穩定發展，逐步扭轉投資、消費長期以來存在的不協調關系。

　　對就業特別是創業型就業給予更大的支持力度。近年來，財政部與有關部門研究制定了一系列配套文件，主要涉及加強就業再就業資金管理、稅費減免、小額擔保貸款、適當擴大失業保險基金支出范圍試點等，建立了較為全面、系統的再就業政策體系。據統計，2003—2006年，通過實施積極的就業政策，近2000萬國有、集體企業下崗失業人員實現了再就業，基本解決了體制轉軌和結構調整中出現的下崗失業人員再就業問題。根據我國“十一五”規劃，我國將以“逐步實現社會就業比較充分”作為勞動保障事業發展的主要目標之一，把擴大就業擺在經濟社會發展更加突出的位置，繼續實施積極的就業政策。“十七大”報告中更是提出，國家鼓勵以創業帶動就業的模式，這表明，就業特別是創業型就業將獲得更大的支持力度。

　　繼續加大對節能減排的財政支持力度。隨著中國經濟的高速發展，經濟發展方式與資源、環境約束的矛盾愈加尖銳。這已引起我國政府的高度重視，促進經濟發展方式轉變已成為宏觀調控的一項緊迫任務，而節能減排也逐漸成為宏觀調控的重點之一。2006年，我國并沒有完成單位GDP能耗削減4%的目標。2007年，國家加大了節能減排力度，前三季度GDP能耗較上年同期下降3%，但與4%還有一定的距離，特別是上半年單位GDP電耗較上年同期上升3.64%。預示著2008年節能減排壓力仍然很大，為確保“十一五”節能減排任務的順利完成，2008年加大對“節能減排”的財政支持力度、逐步完善有利于節能減排的政策機制就成為必然。

　　鼓勵相關產品進口，促進外貿穩定發展。目前從數據看，我國外貿順差較大，而且還有繼續增長的趨勢。為此，2007年我國出臺了鼓勵進口的政策和措施，進一步簡化企業的進口程序，并實施《自動進口許可管理目錄》，取消了338個稅目的自動進口許可證管理等一系列鼓勵進口的措施。同時，充分運用調整關稅稅率手段，加大限制高耗能、高污染、資源性“兩高一資”商品出口的力度，意在緩解貿易順差，促進經濟發展方式轉變，實現經濟可持續發展。受世界經濟分工格局影響，外貿在我國經濟發展中占有很大比重，這種情況短期內很難改變。預計2008年將進一步采取必要的財政政策措施，支持進口、促進進出口平衡、減少貿易摩擦。

　　完善落實支農惠農政策。近年來，國家財政在不斷加大支農力度的同時，對種糧農民實行糧食直補、良種補貼、農機具購置補貼、農業生產資料綜合直補等措施，同時取消了農業稅、牧業稅、特產稅，全面減輕農民負擔，努力促進農民增收。2007年，國家全部免除農村義務教育階段學生的學雜費，惠及農村1.5億中小學生家庭。2008年將繼續執行并完善相關政策。

　　同時，財政部日前發布了《2008年國家農業綜合開發產業化經營項目申報指南》和《2008年國家農業綜合開發投資參股經營項目申報指南》，明確了2008年國家農業綜合開發產業化經營項目的扶持對象，即重點扶持國家級和省級農業產業化龍頭企業，適當扶持正在成長上升、確能帶動農民致富、較小規模的龍頭企業和農民專業合作組織。2008年國家農業綜合開發財政資金將進一步扶持具有明顯競爭優勢和輻射帶動作用的產業化經營項目，發展現代農業，推動社會主義新農村建設，促進農民增收。

　　采取措施，抑制物價持續上漲。2007年以來，受豬肉等副食品價格出現較大幅度上漲推動，CPI創十年新高。目前，我國經濟總量需求偏熱，已接近通貨膨脹的邊緣，2008年物價指數還有繼續上升并引發通貨膨脹的可能。通貨膨脹可能是2008年及今后幾年需要認真對待的風險。國務院先后出臺了四個文件，概括起來有10個方面的措施解決這個問題，2008年將繼續狠抓落實，財政政策也將在其中扮演重要角色。

　　減少國家建設型支出，緩解投資的快速增長勢頭。2007年以來，我國固定資產投資增速呈現反彈的態勢，月度累計投資增速呈現逐月加快態勢，新開工項目及其計劃投資額增加迅速，使2008年控制投資增速面臨較大壓力。從公共財政本質和對投資進行調控兩方面看，2008年，國家將減少一般領域的建設型支出。

　　從以上分析看，我們認為2008年財政政策將在結構方向出現更大的變化，以促進2008年中國經濟的持續、平穩、高效、較快發展。

　　剛剛閉幕的中央經濟工作會議明確表示，2008年我國將繼續實施穩健的財政政策，在配合貨幣政策調節總量的同時，將區別對待，有保有壓，側重于結構優化，財政資金將更多地注重解決雪中送炭的問題，一些社會目標所追求的、經濟運行中看起來直接效益并不明顯，但是有綜合效益、社會效益的項目和領域，財政預算將更多地發揮作用，包括努力促進發展方式的轉變，合理開發資源，保護環境，更多地注重民生和深化改革等等，將作為財政政策的重點，財政政策在穩健背景下蘊涵的結構性變化將更加突出。

　　結構失衡是經濟運行中更為突出的問題

　　2007年以來，CPI逐步走高、經濟增速偏快，過去幾年存在的三過問題依然存在，經濟總量方面的矛盾浮出水面。為了避免經濟增長由過快走向過熱，中央政府出臺了一系列的政策措施，特別是貨幣政策頻繁動用，包括利率、準備金率等工具多次登上舞臺，貨幣政策成為人們眼中最熱的詞匯。但從目前的經濟運行現狀看，政策效果并沒有大家預期的那樣好，原因有很多，不過我們認為其中很重要的一條就是在經濟增長的同時，結構失衡沒有完全得到矯正。比如由于改革不到位的問題使得城鄉差距擴大、收入分配差距拉大，間接導致投資率不斷攀高、消費率不斷下降、貿易順差和外匯積累持續走高，流動性過剩趨勢不斷加劇，且過剩的流動性伴生出資產泡沫化問題。顯然，隨著經濟的持續快速增長，要采取更大調控力度進行總量調控面對目前經濟有一定難度，目前很多經濟問題對總量調整越來越不敏感，已成為經濟趨熱難以達到平衡的重要原因。可以說，目前我國經濟發展中的問題，結構比總量更棘手。這樣，要改善調控效果就必須注重總量調控的同時，更需要注意結構調整問題。

　　2007年以來，結構調整有新的進展。國家發改委資料顯示，目前我國高技術產業和裝備制造業快速發展，大型燃汽輪機、直流輸電設備等實現國產化，發電設備、冶金成套設備、數控機床等重大技術裝備國產化穩步提高。在高附加值產品比重提高的同時，水泥、鋼鐵、煤炭等行業淘汰落后產能進程加快。2007年前三季度，全國單位GDP能耗不但延續了2006年的下降勢頭，而且兩項主要污染物即二氧化硫和化學需氧量的排放總量也首次雙雙下降。在政策支持下，服務業發展總體良好，前三季度增加值增速同比加快1.5個百分點，現代服務業也出現加速發展勢頭。

　　但產業結構優化升級壓力猶存，深層次矛盾亟待破解。比如，農業基礎薄弱，“靠天吃飯”的局面沒有根本改變；工業大而不強，缺乏自主知識產權、核心技術和世界知名品牌，消耗高、污染多的行業和企業所占比重過高；服務業發展滯后，特別是現代服務業的數量和質量遠不能滿足需求。

　　目前，我國依然處在經濟的轉軌時期，經濟結構失衡可以說是一個較為普遍的現象。消除經濟運行中的不健康因素，為確保實現又快又好的經濟目標，結構調整正在受到更為廣泛的關注。

　　財政政策有助于結構性問題的解決

　　財政政策是影響和制約社會總產品和國民收入分配的重要環節，它的主要責任是直接參與國民收入的分配并對集中起來的國民收入在全社會范圍內進行再分配，調節各經濟主體間的利益差別，保持適當合理的分配差距，以防止過度的收入懸殊，并從收入和支出兩部分影響社會總需求的形成。財政政策可以由政府通過直接控制和調節來實現，如要控制總需求，可通過提高稅率，增加財政收入，壓縮財政支出，特別是基本建設支出等措施，可立見成效；而要刺激需求，則可通過減稅，擴大國債發行規模，增加固定資產投資等手段較快實現政策目標。與貨幣政策不同，財政政策直接作用于社會經濟結構，間接作用于供需總量平衡。它對總供給的調節，首先表現為對經濟結構的調節，財政政策對總需求的調節主要通過擴大或縮小支出規模，達到增加或抑制社會總需求的目的，但這種調節從根本上說也是以調節社會經濟結構為前提的。

　　從目前我國經濟運行的情況看，一方面總量供求矛盾突出，另一方面，部分薄弱部門投資缺位狀況依然十分嚴重，農業、高科技產業、教育、衛生、社會保障和社會福利等相對薄弱的部門的發展嚴重滯后于經濟發展，成為阻礙經濟社會發展的瓶頸。也就是說，在總量矛盾的大背景下，結構性問題更為突出，而財政政策正是解決結構性問題的有效手段，從這個角度講，讓財政政策扮演更重要的角色是符合我國當前現實的，而且，近年來我國財政收入的大幅增長也為財政政策實施創造了條件。

　　另一方面，針對近年來突出的宏觀經濟矛盾——投資過熱和順差過大，財政政策也可發揮更大的作用。不可否認，投資過熱和順差過大是中國實體經濟回報率較高所致。而細究高回報率，來自銀行的資金成本較低只是眾多原因之一。更多的因素在于在中國投資的企業，他們的土地成本、環保成本、勞動力成本、資源成本都比較低。這種情況下，單靠提高利率等貨幣政策調整，顯然是解決不了問題的。要從根本上抑制投資過快和國際收支順差過快增長勢頭，必須在進一步加強銀行體系流動性管理的同時，著眼于稅收等財政政策和提高市場準入門檻，加強執法力度等行政法律手段，以此來提高投資成本，進而促進整個經濟結構的調整。從目前經濟發展情況來看，經濟調整總體策略應是組合調整，而非單純依靠貨幣政策抑或是財政政策，宏觀調控部門多策并舉才是最優選擇。而在目前結構化調整時代，財政政策可以發揮更大作用，將成為未來可能促進經濟轉型的重要推動力。

　　2007年以來，在貨幣政策頻繁推出的同時，為減少貿易順差，緩解流動性過剩的壓力，我國多次調整進出口稅收政策。如4月15日，取消或降低了部分鋼材產品的出口退稅率；6月1日，對142項“兩高一資”產品調高或開征出口關稅；7月1日，再次調整2831項商品的出口退稅政策。針對逐漸升溫、投機氣氛濃厚的證券市場，財政部5月30日將證券交易印花稅稅率由1％。調整為3％。，并將利息稅自8月15日起由20%調減為5%，影響了證券市場資金的流向。為了緩解流動性偏多、提高外匯經營收益，確保宏觀經濟穩定運行，6月29日，全國人大常委會批準了由財政部發行15500億元特別國債購買外匯的議案。為了達到節約資源、提高資源利用效率，實現可持續發展的目的，2006年，財政部、國家稅務總局取消了對有色金屬礦產資源稅減征30%的優惠政策，恢復全額征收，并且調整了對鐵礦石資源稅的減征政策，暫按規定稅額標準的60%征收，調高了巖金礦資源稅稅額標準，統一了全國釩礦石資源稅的適用稅額標準。2007年，財政部、國家稅務總局又調高了焦煤資源稅稅額，并對鹽資源稅稅收政策進行了調整。這些財政政策的實施，對我國結構性問題的解決起到了積極的作用。

　　和諧社會目標下的公共財政框架已然明確

　　上世紀90年代，我國已經提出建立公共財政框架的構想，應該說，公共財政作為我國財政改革的基本方向早已明確。而構建和諧社會目標的提出，更是為公共財政框架描繪出了藍圖與路徑，為當前公共財政作用如何進一步發揮指明了方向和著力點。

　　與傳統計劃經濟時期生產建設財政相比，市場經濟條件下的公共財政著眼于滿足社會公共需要，重點用于解決由于“市場失靈”而出現的資源配置失效、收入分配不公、經濟波動等問題，發揮政府這只“看得見的手”的宏觀調控作用。無疑，公共財政作為社會公共資源配置的主體、政府實現職能的經濟基礎以及實施宏觀調控的主要手段，在構建和諧社會中將發揮不可替代的基礎性作用。

　　近年來，隨著我國財政體制改革進程的不斷推進，公共財政框架的構建已取得初步成效。迄今，不論是正在實施的部門預算改革，還是通過試點得以推廣的國庫集中收付制度和政府采購制度，以及各地根據自身特點進行的財政管理模式創新，都為中國公共財政框架構筑了基礎性的制度平臺。與之相對應，財政支出結構也發生了比較大的變化，開始由吃飯型財政、建設型財政向公共型財政轉型。

　　公共財政的一個非常明確的導向就是雪中送炭，即更多關注提供公共產品和公共服務，滿足社會公共需要。這里社會方方面面非常關注的有：教育問題、醫療問題、社會保障問題、農村問題等。

　　財政部數據顯示，近年來財政部門確實在這些方面增大了投入。2003至2006年，大幅度增加了對“三農”的資金投入，加強農村基礎設施建設，改善農村生產生活條件。僅中央財政用于“三農”的資金投入分別為2144億元、2626億元、2975億元和3397億元，累計達到11142億元，年均增長15.6%。2003至2006年，全國財政社會保障支出累計達到13833億元，年均增長18%；教育支出累計達到16224億元，年均增長16.4%；醫療衛生支出累計達到3990億元，年均增長20.1%；文體廣播事業費支出累計達到2622億元，年均增長18.3%。

　　2007年以來，財政支出結構進一步優化，“三農”、社會保障、醫療衛生和教育等重點支出均得到較好保障。前十個月財政支出總體增長較平穩，各項重點支出有比較好的保障，結構有所優化。其中教育、科學技術、醫療、社會保障等民生事業支出投入大量增加。教育投入支出4947.55億元，同比增長32.3%；社會保障和就業支出3563.97億元，同比增長34.5%；科學技術投入1009.7億元，同比增長30.5%；醫療衛生投入1243.08億元，同比增長41.3%。

　　這些增長數字反映了我國財政支出重點向以改善民生為重點的社會領域傾斜，向社會發展薄弱環節傾斜，向困難地區、困難群眾傾斜，著力解決事關人民群眾切身利益的突出矛盾和問題，著力促進基本公共服務均等化，這也將是把握未來財政政策總體方向的一個基本點。

　　政策建議

　　黨的十七大報告對發展的“第一要義”、“核心”、“基本要求”、“根本方法”作了更為集中和明確的闡述，使中國特色社會主義的發展主題得以延伸，發展內容得到豐富，發展層次和水平得到提升，發展的落腳點和發展成果的主體歸屬得到具體體現。科學發展觀的“新”發展，標志著中國特色社會主義事業從“建設”進入“發展”的新的歷史時期。在這樣的背景下，財政政策也應有相應的變化：

　　全面推進財稅體制改革。財稅體制改革的直接目標是建立有效率的現代公共財政制度，促進社會資源的有效配置。現代公共財政制度中，財政收入（包括稅收收入和非稅收入）應該取之有度，取之有法，財政資金的運用，應該盡可能地提高效率。在社會主義市場經濟下，市場在資源配置中的基礎作用，不能因為政府配置資源而受到影響。政府對資源的配置，其目的是彌補市場失靈。財稅體制改革應該能夠更好地促進經濟發展和社會進步，應該是有助于自主創新、有助于經濟發展方式轉變、有助于和諧社會形成、有助于科學發展觀得到貫徹的體制。

　　胡錦濤總書記在黨的十七大報告中，對深化財稅改革提出了“健全中央和地方財力與事權相匹配的體制”的要求。以財力與事權相匹配的相關制度建設的要點，主要包括合理的財權（稅基）配置和科學、有力的轉移支付制度以及適當探索地方政府公債制度。比如，稅種哪些應歸中央，哪些應給省，哪些應放在市、縣，哪些在一定歷史時期內應處理為共享稅和如何處理，以及地方必要的稅種選擇權、稅率調整權、收費權等；轉移支付制度如何改進；如何結合《預算法》的修改，適當發展規范的地方政府市政債等地方公債等。這些方面，2008年應加快改革進程。另外，要繼續深化部門預算、政府收支分類、國庫集中支付、政府采購制度改革，組織實施中央本級國有資本經營預算等工作。

　　繼續改變財政支出結構。調節社會收入分配，促進社會和諧，為中國經濟的發展創造良好的社會和政治環境，這本應該是財政的首要任務和職責，但當前財政的支出結構卻與此大相徑庭。當前中國經濟的基本特點是，經濟增長速度很快，但社會收入差距加大，通貨膨脹抬頭，這些問題的存在和加重，不利于民生和社會和諧。與此同時，財政收入超常規大幅度增長，在整個經濟中所占比重迅速增加。經濟形勢和財政收入的這些特點，加強了很多普通群眾的一個感覺：經濟的蓬勃發展，使富人和政府的錢包越來越鼓，自己卻沒有相應受益。這種感覺導致一些人對社會的冷漠甚至不滿。要解決這個問題，就應該繼續對中國財政的支出結構進行改變，財政支出以關心低收入群體的基本生活需要、以調節社會收入分配為中心，以社會轉移支付和福利支出為主。

　　從國際對比看，西方國家轉移性支出在財政支出中所占的地位越來越重要。政府財政建立了大規模的轉移支付制度，為政府大規模干預經濟提供了強有力的財力保證。轉移支付制度有利于政府介入社會公平問題。大多數西方國家自20世紀40年代就運用了成本效益分析方法來安排財政支出，并且普遍重視教育事業的發展，政府教育支出十分普遍，教育支出、社會保障支出以及對基礎產業等公共領域的投資占整個財政支出的比重明顯高于我國。我國在這些方面有進一步完善的必要性和空間。

　　繼續完善稅制。根據國際經驗，在經濟全球化規律的支配下，世界稅收一體化進程明顯加快。各國的稅收制度不斷趨同化，按照國際慣例來改革和完善稅制已成為各國的共識。首先，西方國家通常采用消費型和收入型

增值稅。20世紀80年代以來，以美國為首的西方國家進行了效率優先、兼顧公平的大規模稅制改革，采用較為中性的增值稅制，圍繞課稅水平、課稅結構等方面的改革，采取了“寬稅基、低稅率、緊優惠、嚴征管”等措施，其增值稅的征收范圍幾乎涉及到一切商品和勞務。其次，完善所得稅，提高所得稅在稅收收入中所占比重。所得稅具有直接調節納稅人收入的特點， 在西方國家的稅制結構中占主體地位。大多數西方國家的企業所得稅制都是統一的，

個人所得稅制均允許在總收入中扣除成本費用、生計費、個人免稅等項目。第三，開征社會保障稅。建立社會保障制度是市場經濟健康運行的重要保證。社會保障稅是根據受益原則征稅的，是由獲得某種特定收入的納稅人繳納的用于社會保障支出的稅種。在全世界170多個國家中，至少有132個國家實行社會保障稅制度，其中108個國家正式實行含有工資稅、社會保險稅、社會稅、社會保障捐贈在內的社會保障稅。西方國家的社會保障稅是中央稅收的主要稅源，例如， 德國為40%左右，超過了個人所得稅，成為第一大稅種。而我國在這些方面仍有比較大的差距，現行的稅制有待進一步完善。

　　加快建立和完善鼓勵自主創新的財稅政策。提高自主創新能力是黨和國家所確立的“十一五”時期引導我國經濟發展的基本指導方針，這是加快轉變經濟發展方式、推動產業結構優化升級、增強我國綜合國力和競爭力的迫切需要，也是在激烈的國際競爭中從根本上保障國家經濟安全的迫切需要。世界各國均非常重視運用財稅政策來提高本國的自主創新能力，特別是那些世界公認的創新型國家更是如此。我國自20世紀90年代初就開始初步建立提高自主創新能力的財稅政策，但總體來講，比較零散，沒有形成體系，政策手段比較單一，真正發揮實效的并不多。目前，迫切需要盡快建立和完善提高自主創新能力的財稅政策。

　　完善資源環境方面的財稅政策。一是建立公平合理的生態補償機制。進一步完善排污收費制度，擴大排污收費征收范圍，將各種污染源納入收費范圍內，并進一步提高排污收費標準。按照“污染者付費原則”，充分考慮資源的稀缺性和環境成本，逐步提高排污收費水平，將環境要素成本量化納入企業生產成本，按照“誰開發誰保護、誰利用誰補償”的原則，建立健全生態補償機制。二是支持循環經濟發展。立足于資源“開源”“節流”和“保護”的各個環節，研究約束與激勵并重的財稅政策，從增加環保資金投入、完善稅收政策、推進污水處理產業化、促進資源有償使用等四個方面大力支持發展循環經濟，促進建立資源節約型和環境友好型社會發展。三是積極研究開征環境保護稅。可考慮將現行的排污、水污染、大氣污染、工業廢棄物、城市生活垃圾廢棄物、噪音等收費改為征收環境保護稅，發揮稅收對環保工作的促進作用。

　　完善個人所得稅。從2006年1月1日起施行的新修訂的個人所得稅法，把個稅起征點由之前的800元提高至1600元。根據財政部的測算，扣除標準提高后，工薪階層納稅人將從占總人數的60%減少到26%。但是，這個測算所依據的是當時的靜態數據，并沒有考慮到其增長性及通貨膨脹等因素。最近兩年，居民收入有了大幅增長，勞動力價格得到普遍提高，工薪階層的納稅人數已經遠遠超出了26%的比例，再次成為個稅繳納的主體。這樣，其調節貧富差距的本質作用在弱化。同時，由于物價原因，目前的1600元與當時的1600元的購買力也有了差距，即目前的免征額的購買水平在下降。這樣，一成不變的1600元的個稅起征點其不合理性就顯現出來了。因此，我們建議應完善、改革個稅制度，將個稅起征點與收入變化以及通貨膨脹等因素掛鉤，實行不同年度浮動的個稅起征點制度。這樣既有利于拉動內需，也有利于減輕中低收入者的負擔，實現藏富于民，也符合黨的十七大報告提出的“逐步提高居民收入在國民收入分配中的比重”的精神。

　　課題負責人：范劍平

　　執筆：胡少維 郝彥菲 高輝清

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