財政預算執行審計是法律賦予審計機關的基本職能，在發揮審計職能、維護經濟秩序、推動財政改革和促進社會和諧發展等方面發揮了積極作用。隨著公共財政框架的建立和財政改革的深入，預算執行審計面臨新的問題，需要及時加以解決和改進，使預算執行審計更好為經濟社會服務。

　　 一、財政預算執行審計是政府審計的首要任務，應有所為

　　從世界各國看，國家財政活動的監督需要是對國家審計需要的基本刺激點，財政審計是各國國家審計的首要任務；從法律規定看，預算執行審計是法定年度必審項目，審計完成后本級政府還要向人大常委會報告審計工作情況；從市場經濟建設看，預算執行審計對財政政策的實施情況進行監督檢查來實現對國民經濟的間接調控；從構建和諧社會看，預算執行審計對預算執行權、經濟（營）管理權、行政執法權、領導決策權以及與民生相關的問題實施制約和監督。充分證明，預算執行審計是政府審計的首要任務，在經濟社會發展中有所為。

　　（一）在服務經濟發展中有所為。國民經濟又好又快發展是構建

和諧社會的基礎，促進經濟發展是審計監督的重要使命。預算執行審計緊緊圍繞中央財政政策和黨委、政府重大經濟決策，監督各項財政經濟政（決）策的落實到位，加強本級預算執行審計，分析預算收入來源和結構，剖析預算支出結果和支出結構，為政府財政經濟決策提供依據，為促進經濟發展服務。

　　（二）在推進改善民生中有所為。預算執行審計應把與人民群眾息息相關的民生問題作為重點，監督社會保障、農村義務教育、基本醫療衛生、農業投入、扶貧、新農村建設等專項資金的預算執行情況，檢查惠農、惠民政策落實和惠民工程投入及效益情況，切實維護人民群眾的利益，促進實現經濟發展成果由人民共同享有的目標。

　　（三）在促進依法行政中有所為。民主法治是和諧社會的首要特征，依法行政是民主法治的具體化。預算執行審計應把與社會公眾息息相關的執法部門、有收費和罰款的執收執罰單位作為重點對象，檢查執收執罰單位職責權是否明確、執法主體是否合格、執法行為是否合法合規、執法是否公平公正，加強對行政執法權的監督，促進社會和諧。

　　（四）在維護財經秩序中有所為。一方面，預算執行審計可以促進政府及其職能部門依法聚財、依法

理財、依法用財，不斷提高財政財務管理水平，促進提高財政資金使用效益，為維護社會穩定服務。另一方面，預算執行審計對違反財政法規的問題作出審計處理和處罰，對嚴重的違法違紀問題還要移送紀檢監察或司法機關進行查處，追究相關責任人的責任，為反腐倡廉建設服務。

　　（五）在推動管理改革中有所為。預算執行審計發現問題，客觀分析，綜合評價，提出建議。一是從促進改進管理，堵塞漏洞，提高效率入手，提出加強財政財務管理的建議。二是從體制制度入手，針對體制制度存在的缺陷，提出深化財政管理改革的建議，建立長效機制。

　　二、財政預算執行審計存在著一些問題，應有所思

　　近年的預算執行審計揭露的問題大同小異，披露的被審計單位也是“屢審屢犯”老面孔，好像年年審計老走一條路。冷靜分析一下預算執行審計環境和審計自身等因素，確實存在一些問題，值得我們認真思考。

　　（一）報告后的疲憊。當前開展的預算執行審計有一種頭重腳輕的感覺，報告之前，全方位高度關注，審計機關也全身投入，報告之后冷冷清清，被動應付。表現在：一是審計充當既是“報警員”又是“消防員”的尷尬角色。《監督法》規定，本級人民政府對人大常委會審議審計工作報告的意見的研究處理情況要向人大常委會提出書面報告。審計機關在審計工作報告完后，實際工作中又要負責本級政府草擬的問題整改報告，這時審計人員顯得身心疲憊，被動應付。二是審計成果運用效果不高。預算執行審計揭露問題表面上是財政等職能部門管理問題，實際上也是政府自身管理中存在的問題，政府則有一種“左口袋”與“右口袋”關系的考慮，一般多在內部協調，缺乏問責機制，起不到實質改進作用，審計成果運用大打折扣，影響審計人員依法行政積極性。三是審計機關弱顯勢單力薄。每年審計對象主要是財政、稅務、金庫（銀行）、發改委等有職有權的政府部門，審計既要核查，又要處理，有時確實顯得力不從心，有法不遮眾的感覺。

　　（二）環境上的缺失。一是體制上的遺憾。審計盲點在增加、審計盲區在擴大、基層審計機關審計面越來越窄。很明顯，國稅是預算執行中十分重要部門，國稅部門征收的稅收收入是地方預算收入的重要組成部分，尤其是新的稅收法規政策出臺調整后，國稅部門征收的收入占地方預算收入比重越來越大，而根據現行審計體制，地方審計機關不能對國稅部門稅收征管情況進行審計，本級預算收入執行審計存在嚴重缺陷；加之隨著行政管理體制變化，如工商、技監等職能部門上劃越來越多，審計體制管理又一成不變，本級預算執行審計對象逐步減少。因而，地方本級預算執行審計是不完整的審計。二是法律法規上的矛盾。修訂后的《審計法》和《財政違法行為處罰處分條例》與《預算法》不配套。很明顯，預算執行的主體法是《預算法》，《預算法》早于《審計法》頒布執行，至今執行已經12年，仍未根據我國經濟政治的發展進行修訂，使得預算執行透明度不高等問題難以依法監督到位，難以依法問責。三是審計標準上的困惑。預算執行審計標準主要是《預算法》和本級人大及其常委會批準的預算，由于《預算法》中的某些主要概念如預算調整等不盡科學，但仍起法律作用，很明顯不適應用來監督預算執行；加之現行人大批復的年初預算還比較粗放，綜合預算只是理論上、程序上可行，財政部門預留支出仍比較大，上級返還、補助款等轉移支付資金的不確定性，造成預算執行隨意性增大，也使得審計標準很模糊，難以科學、準確地把握，從而也難以實施監督。四是問效問責機制上的缺乏。審計基本職責是查實問題、揭露問題、不能直接問責。審計查出問題并提出建議后，目前缺乏一套職能部門聯動督促整改、跟蹤問效問責機制，使審計效果不明顯。

　　（三）審計自身的缺陷。一是審計資源整合不夠。預算執行審計全局“一盤棋”思路貫徹不徹底，業務部門單獨作戰、特別是各自作戰，形成塊塊審計，最后的審計報告也只能是內容拼湊，與主體有聯系但不緊密。二是審計深度不夠。審計機關人少事多，特別是一線審計人員少，而參與預算執行審計人員則更少，由于預算執行審計時間緊，內容多、任務很重，不可避免影響預算執行審計的深度。三是審計特色不突出。目前審計大多停留在預算執行真實性、合法性上，對財政支出效益性審計不夠，沒有對財政支出資金效益跟蹤問效，也使得審計無特色、無亮點。四是審計報告質量不高。審計報告平淡，以數字說數字、就事項論事項，缺乏綜合分析，政府及其職能部門無法采納和運用。五是審計適應能力不強。部分審計人員缺乏對國家財政政策、稅收政策、財政管理體制改革等方面的學習，知之甚少，因而對財政管理中的一些新情況、新問題比較惘然，不知所措，造成審計內容、審計重點、審計方式、審計方法得不到相應調整，審計效果也很差。

　　三、財政預算執行審計必須不斷創新，應有所變

　　財政預算執行審計一方面推動了預算管理的改革，另一方面也應順應預算改革的要求，結合公共財政逐步建立和完善的實際，進一步拓展思路、轉變觀念、不斷創新。

　　（一）切實履行職能，突出審計重點性。繼續堅持全面審計，凡是與預算執行有關的部門、單位和使用財政資金的項目都是審計對象，突出抓好：一是重點審計對象。把組織預算執行的財稅部門始終擺在審計的首要地位，加大教育、社會保障、民政、水利、城建等重點部門、重點資金的審計，加大財政投資項目、與人民群眾息息相關的救濟救助、收費罰款等熱點、難點事項的審計，加大群眾信訪舉報、人大、政府交辦等事項的審計。二是重點審計內容。圍繞財政管理制度改革的主要特點，在全面摸清預算執行情況的基礎上，重點審計預算編制的科學合理性，預算調整項目，預算執行偏差大、影響年度預算平衡的項目，涉及財政體制變動和稅收管理體制的項目，年度財政預留支出項目，預算項目中數額大且未細化的項目，列收列支項目，非稅收入管理，政府負債和預算管理改革中部門預算、國庫集中收付、政府采購執行等情況。三是重點整改內容。重點關注上年度審計發現問題的整改情況，審計提出加強管理的意見的采納情況。

　　（二）明確審計目標，側重關注績效性。在做好財政收支的真實、合法性審計基礎上，加強財政支出資金績效審計，強化對資金項目支配權的制約和監督。一是要抓好財政專項資金使用效益審計。重點關注財政農業投入、科技三項費、教育、醫療衛生、社會保障等資金的使用效益情況。二是要抓好財政投資項目績效審計。從項目立項、批復、使用、管理和效益等環節入手，對項目支出的目的、執行過程、效益、作用和影響進行全面的分析，對投入成本和產出效益定量比較查找項目決策、投資融資體制、建設管理等方面存在的問題，綜合評價項目的經濟效益、社會效益和環境效益。

　　（三）整合審計資源，豐富審計方式多樣性。隨著財政管理體制改革等財稅政策及征管方式的變化、不少部門的垂直上劃的實際，當前審計體制的局限性帶來了很多弊端，也應該隨之變化，審計機關應當調整審計方式，整合審計資源。一是實現審計信息共享性。涉及到上級返還補助等轉移支付資金，上級審計機關可通過下級審計機關核查并上報審計結果，同時上級審計機關也可將上級下撥的專項資金來源渠道、資金額度等審計信息傳遞下級審計機關，以便下級審計機關全面掌握專項資金來龍去脈。二是將單行的“上審下”、“同級審”整合，實行“上下聯合審計”方式。聯合審計可以實現“上審下”權威性優勢和“同級審”熟悉實情優勢互補，既可節省審計成本，又可節省被審單位的人力和時間，避免重復審計，提高審計工作效率，同時還通過“上審下”加大跟蹤問效問責力度，可促進“同級審”作用的發揮。三是豐富“交叉審”內涵，打破區域人員界限實行重點專項資金“跨區域組合審計”方式。實踐證明，“交叉審”效果好于“同級審”，但也存在地方與地方關系方面問題，如能在一個地區內，將轄區內審計人員重新組合編組開展審計，其效果比“交叉審”還要好。四是在財政投資領域、資產評估等方面可以借助社會審計力量，在審計跟蹤問效方面可以借助內部審計力量，充分利用其審計成果。五是比照稅收屬地征管的原則，上級審計機關也應將對國稅等垂直管理部門的審計，授權給下級審計機關，下級審計機關負責報告工作，實現審計機關同唱政府大部門審計一臺戲的和諧局面。

　　（四）統籌謀劃布局，提高審計報告系統性。審計工作報告是審計成果的最終體現，直接反映審計質量高低，作為上人大常委會的報告則必須報告好預算執行審計工作情況，當年預算執行結果和其他財政收支情況怎樣？審計提出怎樣意見和建議？這就要統籌謀劃好報告布局。一是篇幅要有適中的長度。報告篇幅過長，事無具細，作報告會占用大量時間，影響委員們審議；報告篇幅過短，顯然報告的內容就很窄，又不能反映出預算執行和其他財政收支審計工作情況。二是內容要有適當的寬度。報告的內容在緊扣預算執行審計情況主題基礎上，可結合《監督法》中人大常委會重點審議內容要求，將轉移支付資金等審計情況編入報告中，同時還應將與民生息息相關、社會關注熱點問題審計情況納入。三是建議要有一定的高度。針對問題客觀分析，綜合評價，提出有見地、可操作的有利于政府及其職能部門管理和決策的意見和建議，使審計成果作用得到最大的發揮。

　　（五）加強人員培訓，增強審計干部素質綜合性。一是加強計算機審計OA與AO培訓，促進推廣應用審計軟件，實現審計手段上層次、上水平。二是加強財政管理體制改革和新的財政政策等方面知識培訓，促進審計人員知識更新，創新審計方式方法，提高預算執行審計能力。三是加強工程造價、評估等財政財務審計專業以外專業培訓，優化審計人員專業結構，為績效審計提供技術支撐，創建審計特色，豐富預算執行審計。四是加強審計人員寫作能力培訓，促進審計人員既能查、又能分析、還能撰寫的能力水平提高，使審計報告最終能為審計工作服務，使審計成果得到最有效的運用。（作者：湖北省武漢市新洲區審計局張勤喜）

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