政府職能的轉變、國有資產經營管理和投融資體制改革催生了國有投融資企業。國有投融資企業承接了原來由政府直接經營的全部經營性資產，通過政企、事企、政資分開，使政府從微觀的經濟管理活動中解脫，立足宏觀的法規政策制定和實施層面去解決問題。國有投融資企業既代表政府行使出資人職能，保證事關國計民生的重大基礎設施建設的基本方向和原則，又作為企業參與市場化運作，成為招商引資的平臺和項目公司的發起人，它的存在有力推動城市建設和公益性社會事業建設的快速發展。但目前國有投融資企業還存在資產質量不高，盈利能力不強，償債機制不健全，持續的投融資能力日漸削弱的問題。針對國有投融資企業運營中存在的問題，我們對某國有投融資企業投融資情況進行了效益審計試點，在效益審計方法、審計的重點和內容等方面進行了一些初步探索，希望效益審計的成果能夠為國有投融資企業進一步在規模上做大，在內涵上做優、在競爭力上做強，提供有益的借鑒。

　　一、國有投融資企業效益審計的內涵

　　根據最高審計機關國際組織《關于績效審計、公營審計、公營企業審計質量控制的總聲明》，績效審計（我國稱之為效益審計）是指“對公營部門管理的經濟性、效率性和效果性的評價”。

　　經濟性是指在適當考慮質量的情況下，盡量減少購置或使用資源的成本，即是否能夠在不影響工作質量的前提下，節約支出。國有投融資企業投資的經濟性體現在：根據初步設計、招投標、合同以及項目控制程序確定投資項目是否符合要求，是否在規定的時間內，用最低的成本或在批準的資金范圍內建成，有無損失浪費的現象。國有投融資企業融資的經濟性體現在：融資附加條件的可接受性以及是否在規定的時間內，以最佳的融資結構，用最低的成本籌集資金等。

　　效率性是指提供的商品、勞務或其他成果與其所耗費的資源之間的關系，即如何能在資源投入一定的情況下，得到最大產出，或在產出一定時使所需投入的資源最少。國有投融資企業投資的效率性體現在：投資項目建成后使用情況如何，其運營、維護和管理系統是否有效。國有投融資企業融資的效率性體現在：根據融資計劃、合同以及資金籌措控制程序確定資金來源是否可靠、合法，融資風險是否合理預計；融資償還能力是否充足。

　　效果性是指項目、計劃或其他活動的實際結果與預期結果之間的關系，即在多大程度上達到了政策目標、經營目標以及其他預期效果。國有投融資企業投資的效果性體現在：投資項目是否達到了預期目標，比如是否緩解了當地的交通緊張狀況，是否有效改善了當地投資環境，是否促進當地經濟發展等。國有投融資企業融資的效果性體現在：是否完成政府下達的年度融資計劃，是否根據項目所需的投資總額按不同的來源逐項落實資金保證資金足額到位等。

　　二、投融資企業效益審計的重點和內容

　　由于現階段國家審計還沒有實現對所有公共部門和單位的審計，也沒有實現對被審計單位會計報表發表意見。同時，我國的經濟活動中違法亂紀行為還大量存在，會計資料的真實性還不能得到保證，效益審計賴以評價的基礎可靠性不夠。加之政府管理水平還有待提高，政府部門與績效相關的責任機制尚未建立。因此，現階段效益審計應“以真實性為基礎，重點查處和反映由于決策失誤、管理不善造成的嚴重損失浪費問題；應以揭露問題為主，而不是進行全面的效益評估”。

　�。ㄒ唬﹪�有投融資企業效益審計重點

　　國有投融資企業效益審計應重點把握其中心任務是否完成，即是否有效構建推進重大基礎設施和社會公益事業實施的投融資平臺。重點把握其功能定位是否準確，即是否有效發揮政府政策導向作用和市場化運作的載體作用。重點把握其經營理念是否正確，即是否有效推進國有資產管理體制改革和實現社會效益最大化。

　�。ǘ�）國有投融資企業效益審計內容

　　國有投融資企業效益審計應以“了解現狀、規范運作、防范風險”為目的，以效益審計為主導，項目審計為基礎。以“摸清家底、分析虧損原因、提出建議”為審計重點內容。

　　1．項目融資情況效益審計重點內容

　　項目融資情況的效益審計，應注重對融資總量進行調查及分析：重點審查是否根據項目所需的投資總額足額融資。注重對融資渠道進行調查及分析：重點一是審查資金來源可靠性，如資金供需單位之間的書面協議；二是融資數量的保證性，如是否根據項目所需的投資總額按不同的來源逐項落實資金供應數量；三是資金渠道合法性；四是融資附加條件的可接受性。注重對融資方式進行調查及分析，即合資合作方式、BOT方式等。注重對融資方案進行調查及分析：一是融資結構的是否合理；二是融資成本是否最低；三是融資風險是否預計；四是融資償還能力。

　　2．項目投資情況效益審計重點內容

　　項目投資情況效益審計，應按公共投資項目壽命周期，將公共投資項目效益審計的重點內容，劃分為項目建設前期準備階段的審計與評價、項目建設過程及執行結果的審計與評價、項目營運效果的審計與評價三個階段進行審計。

　　3．案例分析與研究

　　（1）將融資數量的保證性審計、融資附加條件的可接受性審計與投資的經濟性結合在一起

　　[案例]某建設項目于2003年8月29日正式開工，2005年10月建成。 2004年4月在項目建設過程中采用向社會資本開放，采用市場化籌融資模式，引進社會資本金5.94億元。

　　[審計分析]①將融資數量的保證性與投資經濟性結合，進行審計和分析發現：該項目資本金2004年6月開始陸續投入，至2004年底才全部到帳。而項目2003年末在銀行的貸款為79074.24萬元，2004年末在銀行的貸款為216454.04萬元。在項目的建設期中向社會資本開放，以原始股價格轉讓權益，不僅政府資源不能在項目轉讓收益中得到最大體現，而且使出資額不能在項目開始就投入使用，企業仍需向銀行貸款，導致企業多負擔利息，直接導致工程建設成本加大。②將融資附加條件的可接受性與投資經濟性結合，進行審計和分析發現：2005年12月股東各方按其出資比例抽回資金4900萬元，2006年6月股東各方又按其出資比例抽回資金3200萬元，如用此資金還貸，該項目兩年要少支付利息336.96萬元。

　　[審計建議] ①建立有效的反饋機制，對該項目市場化運作方式進行回顧：是轉讓股權合資經營，還是爭取部、省、市資金獨資經營；是在橋梁建設期轉讓股權還是建成后評估增值再轉讓。通過對反饋信息的分析，為其他項目的建設和運營提供借鑒。②應以企業可持續發展和項目的優質運轉和養護為企業目標，并建立與此目標相一致的會計政策，杜絕在虧損的情況下為股東預支股利，防止股東利益最大化。

　�。�2）將融資渠道合法性審計、融資方式有效性審計與投資的效益性結合在一起

　　[案例]集團所屬某子公司2005年采用合資方式，從一民營企業引入資金490萬元 。合資公司成立當月以進貨為由，向該民營企業的關聯企業付貨款200萬元。3個月后，該民營企業又以借款方式借回300萬元 。

　　[審計分析]①將融資渠道合法性與投資的效益性結合，進行審計和分析發現：合資公司成立后，以訂立虛假合同支付貨款和借款方式，抽回出資，不僅使子公司融資失敗，而且違反了《公司法》第三十六條的規定，并導致合資公司資金運轉發生困難，業務難以開展。②將融資方式有效性審計與投資的效益性結合，進行審計和分析發現：合資公司成立后，原定的合資公司重要業務一直未開展，卻于2005年末，與該子公司簽訂協議，將子公司將所擁有的部分優質資源授予該合資公司獨家經營。合資公司用子公司的無償給予的資源尚不能維持日常運轉，完全背離了成立合資公司的初宗，更談不上做強做大和投資回報。

　　[審計建議] ①該子公司擁有壟斷性優質資源， 應充分應用優質資源，使其效益最大化，以此形成明顯的投入產出能力和強勁的還本付息機制，突破資金瓶頸。②在長期投資項目的選擇上要關注項目的發展前景，在投資人的選擇上要立足有業務的投資人，關注投資效益。建立科學、規范、有效的內控制度和完善的監督體系，加強對外投資的事前、事中、事后的全過程控制。

　�。�3）將融資償還能力真實性審計和債務風險防范有效性審計與投資的效率性結合在一起

　　[案例]審計發現某子公司投資的三條路產4.895億元，全部為銀行貸款。2003年至2006年末，投資收益為-4336.34萬元。三條路產采用的是非市場化的公路管理模式，企業對路產無實質性的經營、管理和處置權。

　　[審計分析]①將融資的償還能力真實性審計與投資的效率性結合，進行審計和分析發現：兩條路產2006年末本息債務比率分別為41.91%和34.90%，另一路產沒有還本付息來源。三條路本息償還完全依賴債務收入，而通行費結余返還不足以付息，實質上已進入“債滾債”的惡性循環。②將債務風險防范有效性審計與投資的效率性結合，進行審計和分析發現：該子公司2006年末對外擔�？傤~為265300萬元（其中為三條路擔保131000萬元），是公司凈資產的9倍。債務風險較大，再舉債空間狹小。

　　[審計建議] ①市政府進一步與省政府協調，盡快將YL公路納入NT高速公路改擴建工程，實行聯網收費，實施RC和NM高速公路收費標準提高，使企業盡快走出經營困境。②企業應重視債務風險的防范，降低對外擔保數量，使其與凈資產保持安全的比例。③企業應將債務的期限結構與通行費收入相匹配，在當前我國存貸款利率多次變動情況下，注意確定合適的債務利率結構，同時要改變目前單一的銀行借款債務類型，尋找新的融資方式以降低債務成本。

　　（4）將項目建設規模和管理情況審計與投融資的效果性結合在一起

　　[案例] 某項目為爭取國家批準，有關部門要求在100天內建成。項目涉及多個管理部門，各主管部門對監管、辦公等設施要求意見不統一。項目建成后，運營能力達不到工程可行性報告估算水平。

　　[審計分析] 倉促開工導致許多項目未履行公開招標手續，工程質量欠佳；多頭管理使項目建設規模不斷變化，部分工程項目臨時增加，工程量計算出入較大，并且在合同管理上不夠規范，補充協議缺少施工合同和工程量清單。項目建成后，運營能力不足工程可行性報告估算水平的1%，實際可出租倉庫面積為4.84萬平方米是工程可行性報告確定面積8.695萬平方米的55.66%。

　　[審計建議] ①積極推動區港聯動的方案實行，爭取出口退稅政策近早批準，最大限度減低項目倉促上馬帶來的政策支持滯后、建設規模和運營需求脫節對項目效益的影響，提高通關效率，降低運作成本；②加強資源整合和利用，充分挖掘該項目的資本化運作能力，使其成為企業新的增長點。

　�。�5）將項目運營中管理審計，運營后財務收支審計，與投融資效益性結合在一起

　　[案例]某項目提前竣工后，當年日均收費收入47.3萬元，當年虧損6527.44萬元。根據國家發展計劃委員會《印發國家計委關于某某項目可行性研究報告的請示的通知》，該項目運行第一年2005年的預測交通量為19687輛/日（絕對數）；而實際根據2005年10月7日至2006年8月31日的的通車總量和通行費收入，計算出此期間日通行量為11311輛/日（絕對數），為預測數的57%。

　　[審計分析] 審計組分析發現，該項目當年虧損原因在于周邊的設施未能同步有效銜接。因此，審計組在該項目2006年財務收支審計的基礎上，按照2006年實際成本和費用發生數，采用盈虧平衡點分析法，測算若要保本運營， 2007年日均收費收入要達56萬元。又通過對業務數據的趨勢分析，得到該項目2007年日均收費收入可達65萬元。因此得出，該項投資前景看好。

　　[審計建議] ①應加快周邊的配套設施建設，努力以完備的路網帶動車流輛大幅增加，以規模經濟促進該項目快速扭虧，取得經濟效益和社會效益雙贏。②公共產品具有外部效應，公共基礎設施建好后，周邊的地價上升，房地產商從中受益，周邊的企業也融入經濟圈得到發展。政府應建立有效的回饋機制，這樣政府調控宏觀經濟的職能得以發揮，公共基礎設施建設發展基金也有比較穩定的來源。

　　三、國有投融資企業效益審計的方法

　　在國有投融資企業效益審計過程中，我們以某一事項為主線將各子公司聯系到一起構成一定審計對象整體，采用：不同類型的單位之間對某一事項的橫向比較分析、同類型的單位之間的分析對比、同類型不同地域或時期的單位進行比較分析等方法，注重發現整體性普遍性問題。由于制度不完善，缺乏剛性已經成為我國目前存在的普遍現象，因此在國有投融資企業效益審計過程中，我們特別注意對制度進行審計，通常對法律法規規章采用文件查閱法，對被審計單位自己制定的制度采用文件審閱法。采用的具體審計方法有：效益審計與財務收支審計內容相結合、 結果導向分析、問題導向分析、 審計事項解析、“晚宴”方法、調查問卷、 詢問座談、 延伸跟蹤、 趨勢預測、盈虧平衡分析等。

　　（一）效益審計與財務收支審計內容相結合

　　效益審計與財務收支審計結合，是將常規財務收支審計的內容與“經濟性”、“效率性”、“效果性”結合在一起，關鍵在于變換視角，對常規財務收支審計發現的問題，從效益的角度去審視和進一步剖析。

　　[案例]2003年某集團在轉讓某項目時，未將預提的大修理基金3300萬元調整2003年12月31日凈資產。股權變更后項目所在的新合資公司于2005年將3300萬元沖減主營業務支出。

　　[審計分析] 該項目特許經營期30年滿時，按照《特許經營協議》約定將該項目設施及相關資產無償移交政府。審計組查閱《特許經營協議》，發現協議“第十二條維修和養護、第十三條大修以及第二十七條移交前的維修與置換”，都是保證國有資產安全完整的限制性條款。審計組延伸審計至新合資公司，通過座談會和調查問卷了解到目前該項目的養護成本偏低，項目移交政府前的8000萬元大修理預算尚無資金來源。

　　[審計建議] 該集團應履行好國有資產的監管職能，督促新合資公司調回大修理基金，用于該項目的大修理，確保特許經營期滿后完好無損地歸還政府。

　　（二）問題導向分析

　　效益審計中問題導向分析是指不涉及審計指標和標準，而是依據審計發現的問題，從經濟性、效率性、效果性等不同層面，分析問題產生的原因，進而提出有益于解決問題的審計建議。原因分析應包含表層（直接）原因和深層（基本）原因兩個層次。

　　[案例]某集團Ｗ子公司2006年末應收ＨＹ公司租賃費的金額為1，374，050.08元。ＨＹ公司在2004年之前已與Ｗ公司發生往來，但僅于2004年5月支付租賃費452，531.19元，2006年6月支付租賃費170，000.00元，其他再未支付任何款項給Ｗ公司。

　　[審計分析]審計組查閱雙方簽訂的租賃合同，合同規定ＨＹ公司應先付款后入住，于每年的1月和6月支付房租。審計分析認為表層原因是：ＨＹ公司沒有根據合同付款，而W公司對此違約行為，沒有根據合同予以處罰，對于這種長期不付款的客戶，沒有采取有效辦法，及時進行清欠，并且此欠款事項還在繼續。深層原因是未建立應收款項的催收和獎懲掛鉤制度，導致應收款項對帳不及時， 催收不力。（四）調查問卷

　　成功的效益審計要求對被審計單位的政策、目標、主要活動、主要資源以及效益的主要風險有充分的了解，這就需要通過調查方法取得相關資料。效益審計調查我們通常采用發調查問卷的方法，這是向眾多對象收集資料的一種快速、有效的方法。調查問卷的問題設計應圍繞投融資的經濟性、效率性、效果性展開，在審前調查的基礎上，結合符合性測試結果確立調查問卷內容。對于發出的調查問卷要流程跟蹤、及時回收。收回的問卷在統計、分析的基礎上，與實質性測試結果相驗證。

　　[案例]某項目投資及運營效果調查表

　�。ū菊{查問卷僅供審計使用）

　　項目名稱＿＿＿＿＿＿＿＿＿

　　項目單位名稱＿＿＿＿＿＿＿＿＿

　　1、您認為股權轉讓是否成功？帶來的經濟效益和社會效益怎樣？如失敗，您認為主要原因是什么？

　　2、項目運行成本和運行效果之間的重點關聯因素有那些？影響成本、收益的主要制約因素有那些？收費標準是否科學可行，對車流量的影響怎樣？項目在運營過程中存在的主要問題及困難是什么？

　　3、項目運營中采取哪些措施提高車流量，降低運營成本和財務費用？

　　4、項目運營中采取哪些措施保證在特許經營期內還本付息、經營期滿時安全健康完整的歸還政府？

　　5、項目實際運營能力與設計運營能力是否一致？您認為項目在哪些方面通過優化設計可以降低成本？哪些方面不需追求第一可以達到更有效益建設成本？

　　6、項目日均通行量多少萬輛，有無達到設計通行能力？日通車平均值約占全市跨江交通量的幾分之幾，城區交通有百分之幾經過，過境交通有百分之幾經過？

　　7、您認為三座橋梁之間的替代性如何？已有的三座橋梁是否形成真正意義的過江通道？有無再建其他過江橋梁的必要？

　　8、您認為政府在過江通道規劃和建設中如何做到交通規劃、城市發展規劃和土地規劃的三位一體化運行？

　　9、該項目是否符合我市遠景規劃？征地、民房拆遷的數量各是多少？電力通訊設施交叉干擾情況如何？對長江珍稀保護動物的影響怎樣？公路噪聲對環境的影響如何？施工及運營期對水質的影響？對環境空氣質量的影響情況？（以上問題用數據分析說明）

　　（五）盈虧平衡分析

　　效益審計不僅需要定性分析，更需要定量分析。盈虧平衡分析就是一種靜態定量分析方法，主要是測算項目投產后的盈虧平衡點。該點表明項目當年的生產經營恰好不盈不虧。這種分析能觀察項目可以承受多少不確定性因素帶來的風險損失，而使項目不致發生虧損。采用該方法進行效益審計分析，最大特點是簡便易行，但必須注意它的成立必須以許多假設條件為前提。

　　[案例及分析]以2006年某投資項目的財務資料為依據，測算的假定條件:一是經營規模不變，即項目投資額31.87億元；二是按照2006年收入結構和收費標準；三是按照2006年實際成本費用數測算。

　　主營業務收入20508.12萬元

　　其他業務利潤1008.30萬元

　　折舊4318.79萬元

　　利息12236.09萬元

　　路橋及其設施維護費627.22萬元

　　工資及福利1203.71萬元

　　其他成本費用2566.65萬元

　　主營業務稅金563.96萬元

　　計算結果表明，年通行費收入要達到20508.12萬元，日均收費收入要達56萬元，該項目才能保本運營。在此基礎上，根據2007年上半年日均車流量我們做出了投資可達預期效果的結論，使審計評價更具客觀性和說服力。（ 作者：江蘇省南京市審計局 任慧莉）

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