財政審計被譽為國家審計機關的“看家本領”，《審計法》頒布后，開展同級財政預算執行審計更成為審計機關的一項重要任務。由于層次高，影響大，備受社會關注。自1995年開展縣級財政預算執行審計以來，就如何進一步深化縣級財政預算執行審計工作進行探討十分必要�，F結合實際，就關于深化縣級財政預算執行審計作一些探討。

　　一、十二年縣級財政預算執行審計的收獲

　　從1995年以來，我局根據《審計法》第四條、第十七條的規定和省人民政府第57號令發布的《湖南省預算執行情況審計監督實施辦法》要求，開展了縣級財政預算執行審計，有力地促進了財稅等預算執行部門積極貫徹國家的各項財稅政策，嚴格執行財經法紀，不斷加強內部管理，取得了明顯成效，在維護財政經濟秩序，加強宏觀調控，促進廉政建設，保障國民經濟健康發展方面發揮積極作用。

　　一是基本摸清了縣財政預算執行的家底�？h級財政是縣域經濟運行質量、效益和綜合實力的集中體現，是縣域經濟的“晴雨表”。每年的財政預算執行情況審計，我們都注重摸清縣財政的家底，從收入預算執行情況、支出預算情況、財政收支平衡情況三大塊做文章，如在看報表上財政收入的增長變化的同時，又考核有效財力又無增加，以及財政收入結構中稅收收入和非稅收入的比重；既看報表上財政支出的數據又審有無年底支出掛賬情況，從而核實年底財政收支平衡情況；二000年二00三年度根據上級審計機關工作安排還注重了對縣財政的負債情況進行調查，基本摸清了縣財政底子。

　　二是切實履行了《憲法》和《審計法》賦予審計機關的法定職責。十二年來，審計機關從依法審計、維護法律尊嚴的高度，認真細致，如實指出財政預算執行中存在的問題，向財稅部門提出了處理意見和改進措施的建議。

　　三是客觀公正地評價財稅部門的工作。在十二年的審計結果報告、審計工作報告中，我們對財稅部門在縣委、縣政府的領導之下，積極組織收入，合理調度資金，量入為出，從緊安排預算支出，確保工資發放，確保重點支出，加強財政管理等方面所做的工作予以充分肯定，從而增進了財稅部門對審計工作的理解，消除了誤會，積極配合審計，把同級財政審計的認識統一到加強財政管理，振興財政，促進縣域經濟發展、富民強縣的指導思想上來。

　　四是充分發揮了審計監督作用。在十二年來的縣級財政預算執行審計中，審計機關向縣委、縣政府提出了加強財政管理，搞好財源建設，提高財政收入質量，嚴格預算約束的建議，引起了縣黨政領導和財稅部門的高度重視并積極采納審計建議。如有關切實提高財政收入質量，加強非稅收入管理，財政周轉金管理，規范財政部門銀行帳戶管理，鄉鎮消赤減債，禁止高息兌付集資款，防范財政風險等方面所提的建議均被采納，并由審計聯合有關部門制定具體措施，以縣政府文件或政府常務會議紀要形式下發全縣執行，成立了非稅管理局。

　　 二、十二年縣級財政預算執行審計的體會

　　縣級財政預算執行情況審計的主要對象是財政、地稅、國庫等部門，要搞好這一工作，我們認為必須堅持以下幾個必須：

　　第一，必須統一對審計監督的認識。必須認識到對國家財政收支實行審計監督的制度，尤其是開展同級預算執行審計，對強化審計監督在國家財政經濟工作中的地位，健全和完善政府審計監督機制，提高審計監督工作的層次和水平，樹立審計機關權威，推進審計工作走向法制化、制度化和規范化，具有重要的現實意義和深遠的歷史意義。縣級預算執行審計的目的主要是提高財政資金使用效率，促進縣域經濟發展。它是對財政收支實施全面監督的需要；是促進政府加強宏觀調控的需要；是幫助人大常委會加強對財政收支監督的需要（預算執行審計成了人大監督政府財政收支的必要方式和有力手段，向人大提交的審計工作報告成為人大評價政府預算執行工作的一個重要依據）；《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》第十九條、第二十條又明確要求；是與國際慣例接軌的需要（世界上實行市場經濟的國家的審計機關，主要任務都是對本級政府財政收支進行審計監督，向立法機關提出審計工作報告）。不進行財政同級審計，就會出現審計監督的“盲區”，對財政部組織的中央預算執行情況就無法進行審計監督。

　　第二，必須堅持依法審計。預算執行審計是《憲法》、《審計法》賦予審計機關的基本職責，只有預算執行審計工作搞好了，審計機關的職責才能全面到位，審計工作的法律地位才能從根本上提高，作為審計機關履行職責必須理直氣壯，毫不含糊。審計過程中必須嚴格依照法定程序辦事，嚴格執行《審計法》、《稅收征管法》、《預算法》和其它有關財經法規。

　　第三，必須爭取領導的重視。預算執行審計監督層次較高，涉及面廣，具有其他審計項目所沒有的特點，牽涉到地方和單位的切身利益，尤其是財稅部門辦的事項有的是地方黨委政府領導親自決定的，“同級審”在一定的意義上是審計政府的財政行為，揭露出來的問題，既有財稅部門的，也有政府的。故有的同志認為審計財政就是審計政府，這種說法雖不全面，但從一個側面說明了同級審計工作的難度，故必須積極爭取縣委、縣人大、縣政府領導的高度重視。要真正贏得領導支持，尤其是縣政府領導的支持，必須靠扎實有效的工作來爭取，也就是要站在政府領導的角度，著眼全局，想領導之所想，不僅要多請示、勤匯報，而且要讓過硬的審計質量、讓審計成果、讓針對性強的審計建議使政府領導對審計工作更加信任和支持。

　　第四，必須鍛煉一支高素質的審計隊伍。一方面是政治素質。作為審計機關的領導和從事預算執行審計的同志，要有對國家、對法律、對工作高度負責的精神，堅持原則，敢于碰硬，既然有《憲法》、《審計法》賦予的職權，有政府領導的支持，我們沒有理由不去做好工作，否則就對不起國家，對不起法律；另一方面是業務素質。預算執行審計的監督對象層次高，必須熟練掌握現行的政策、法律，有精熟的業務技能技巧，而且知識面要廣，否則就不能令財政、稅務人員信服，就達不到審計的目的。

　　三、開展縣級財政預算執行審計中存在的問題

　　要進一步深化縣級財政預算執行審計，須解決以下幾個問題：

　　一是審計職能不全問題。根據《湖南省預算執行情況審計監督實施辦法》第九條，同級審計的對象主要是本級財政部門（含直屬單位）、本級稅務機關及直屬分支機構、本級政府各部門（含直屬單位）、本級參與組織預算執行的機構、本級財政有償使用資金，預算外資金和基金的管理部門。其中本級參與組織預算執行的機構不明確，縣金庫屬于同級審計對象已明確（省審計廳、人民銀行長沙中心支行湘審財聯[2003]2號文件“關于對全省國庫部門辦理地方預算收支開展審計有關事項的通知”），但配合審計工作尚做得不夠；再則，對縣地方稅務局的審計一般是僅審計了稅收收入征收情況，稅收政策執行情況，而機關經費財務收支由省審計廳直接審計，市、縣審計機關若進行審計，需另行授權方可審計，造成縣級審計機關審計功能不全，在目前情況下地稅部門的經費除上級主管部門下拔外，地方財政給了相當一部分，不經常性地審計其機關經費，會造成審計內容脫節。二00七年九月省審計廳統一組織對省地稅局原局長卿漸偉進行任期經濟責任審計，延伸到市縣可以說是一種有益的摸索。即審計稅收業務，又審計經費收支。審計對縣國稅局的審計事關中央預算執行情況也是需要授權進行，而所征增值稅的25%屬地方收入，上劃“兩稅”也在基數內返還地方，有關經費也一樣一般情況下不能審，其實縣財政也給了一部分。自1994年國稅局、地稅局分家以來，審計署擁有對國稅系統的審計管轄權，而地方審計機關，十二年多來一直未單獨對國稅系統進行審計，僅2000年12月，審計署根據現行審計體制和國稅部門的現狀，組織地方審計機關參與了一次國稅審計。

　　二是審計報告上報難的問題�？h級審計機關實行的是雙重領導，即對本級人民政府和上一級審計機關負責并報告工作，但人、財、物均屬地方管理。在開展預算執行審計工作之后，就有一個如何處理向縣政府和市審計局兩個負責一致性，以及向縣政府作審計結果報告和受政府委托向縣人大常委會作審計工作報告一致性的問題。預算執行審計是一項難度很大的工作，受現行審計體制的局限，受政府支持力度的影響，受財政部門財權的制約，尤其是有的地方財政、審計兩項工作由同一位副縣長分管，縣級審計機關有時處于夾縫之中，十分尷尬，從而導致審計結果報告和審計工作報告上報難。一方面，縣人大、上級審計機關希望審計提供的情況愈多愈好；另一方面，政府及財政部門則希望審計提供的情況盡量把問題減輕和弱化，這給審計執法帶來難度，而這種難度不是來自對審計工作的非法干擾，而是來自合法的、體制內部關系不順的影響。

　　三是同級預算執行審計和上級審計機關對下級政府預算執行情況和決算審計的結合難�！秾徲嫹ā奉C布實施以后，審計機關不僅要對下級政府的預算執行情況和決算進行審計監督，還要對本級預算執行情況進行審計監督。這樣，就由過去的單一“上審下”制度變成了“同級審”和“上審下”相結合的審計監督制度，以全面深入地反映財政管理中存在的深層次問題，進而從政策制度和管理機制方面提出建議。作為縣財政來講，既接受縣審計局的“同級審”，又要接受市審計局的“上審下”，但從十二年的實踐看，兩者之間有部分脫節的問題，一是由于同級審向上級反映問題不徹底，尤其是有關改變預算級次及牽涉地方利益領導政績的問題，政府干預不敢如實反映，“上審下”時必須處理。二是“上審下”和“同級審”的審計范圍、內容、側重面之區別在實際操作上難以把握，從而導致相互脫節。

　　四是預算執行審計與其他專業審計協調難。從廣義的角度來講，預算執行審計的范圍比較大，含本級各部門單位，而一般在年初對上一年度預算執行情況進行審計，側重在財政、稅務、國庫等部門，確定的延伸審計對象受時間、人員的限制，不可能面太大，否則與平時的審計項目相沖突，且不可能審深審透，故預算執行審計結果報告側重反映財稅部門的問題，其他預算執行單位面上的情況反映不全，不能全面反映預算執行中存在的問題和不足。現在一般采取反映上一年度審計有關預算執行單位的情況。再則，市審計局對縣財政決算的審計與對書記、縣長的任期經濟責任審計，縣審計局對縣財政預算執行的審計與對縣財政局及有關縣直部門負責人的任期經濟責任審計究竟如何整合審計資源，有機結合也有待探討。

　　四、深化縣級財政預算執行審計的建議和措施

　　針對縣級財政預算執行審計中存在的問題，提出以下不成熟的建議：

　　1、完善法規，盡可能改變現行審計體制。建議修改現行法律中有關審計機關設置和領導體制的規定。從體制上要么審計獨立于政府之外，成立審計院，與法院、檢察院一樣，或者作為人大常委會的辦事機構。以改變現行“同級審”似同政府內部審計機構之現狀。要么地方審計機關，實行垂直領導，使審計機關的人事和經費完全獨立，不受地方政府干擾，以保證審計執法的獨立性和審計工作的權威性。

　　2、改變現行的兩個審計報告制度，實行一個報告制，以保持向政府負責和向人大報告工作的一致性�，F行的縣級財政預算執行審計是采用兩個報告制，即向縣政府作審計結果報告，受政府委托向縣人大常委會作財政預算執行情況和其他財政收支的審計工作報告，這樣有時給人大造成誤會，認為審計機關向政府報的是一套，而向人大報的又是一套，我們認為可以比照發改、財政部門的做法，受政府委托并經政府審定，僅向縣人大常委會作一個審計工作報告，以體現向政府和向人大負責兩者的一致性。

　　3、著力提高審計人員素質。財政同級審是一項牽涉面廣的工作，審計人員必須有宏觀意識，要求政治、業務素質高，有強烈的事業心和責任感。上級審計機關有必要舉辦專門的財政預算執行審計培訓班，請財政、國稅、地稅的同志講課，以提高審計工作水平。同時，審計機關內部有必要進行崗位輪換，做到一專多能，并加強內部職能機構的協作，實行全局“一盤棋”，以提高審計人員的綜合素質，以利共同配合，搞好同級審工作。

　　4、明確審計范圍，以全面體現同級審的工作成效。 一是地稅局的經費收支審計，由省審計廳授權市、縣審計機關在同級審時一并進行；二是國稅收入審計及機關經費審計建議下放地方審計機關進行。最好是對審計項目實行屬地管理，促進審計監督頻率的均衡發展。

　　5、做好結合文章，發揮同級審的整體功能。作為縣級審計機關來講，一是同級審要與鄉鎮財政決算審計相結合，針對實行農村稅費改革取消農業稅后的新情況，從完善體制和規范制度上研究當前解決縣鄉財政困難，振興縣鄉財政的問題；二是同級審要與有關縣直單位負責人的經濟責任審計相結合，以提高審計工作效率；三是同級審要與有關預算執行單位的延伸審計與其他專業審計相結合，以預算執行審計為龍頭，根據預算執行審計掌握的情況，合理安排審計項目。地市審計機關，要注重財政決算“上審下”與縣級審計機關“同級審”的結合，切實檢查縣級同級審的質量，督促落實同級審的決定，避免重復審計�？偟膩碇v，要大力協作，充分體現預算執行審計一體化的要求和系統性特點。

　　6、明確目標，突出重點，切實提高審計質量。從目前來講預算執行審計目標具體有三項，一是核實財政收支，全面摸清財政家底和管理現狀，為縣人大常委會審批財政決算和政府進行宏觀經濟決策提供真實、可靠的依據；二是全面系統地揭露和反映預算執行中存在的違規問題，嚴肅財經法紀，維護國家財政經濟秩序，促進深化和完善財政體制改革，為建立科學規范的財政運行機制發揮作用。三是針對問題，分析危害、后果及原因，并提出切實可行的對策與建議。上級審計機關在每年開展同級審以前，應圍繞目標，根據當年經濟發展情況下達指導意見，緊扣預算執行，明確審計重點，且每年的重點不要過多，尤其每年要求延伸審計單位不要過多，要找準突破點和切入點，不求面面俱到，但求審深審透，力求反映和揭露財政管理中深層次的問題。（作者：湖南省湘陰縣審計局 李治年 劉愛民 蔣新田）

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