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新浪財(cái)經(jīng)

取舍有度 張弛有道

http://www.sina.com.cn 2007年12月03日 21:05 財(cái)經(jīng)報(bào)

  □ 本報(bào)記者 夏祖軍 王濤 范小花

  廣東有錢。繼2005年經(jīng)濟(jì)總量邁上2萬(wàn)億元大關(guān)后,2006年又達(dá)到2.6萬(wàn)億元,全省地方一般預(yù)算收入也隨之突破2000億元,連續(xù)16年位居全國(guó)各省份之首。

  廣東又很缺錢。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的平穩(wěn)增長(zhǎng)和收入基數(shù)的增大,財(cái)政收入處于相對(duì)平穩(wěn)的趨勢(shì),而為了實(shí)現(xiàn)改革和各項(xiàng)事業(yè)快速協(xié)調(diào)發(fā)展,特別是滿足日益增長(zhǎng)的公共財(cái)政支出需要,財(cái)政支出面臨的壓力在逐漸增大。

  如何解決“有錢”和“缺錢”的矛盾?正如俗語(yǔ)言:張弛有道,方得長(zhǎng)遠(yuǎn)。廣東財(cái)政以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng),在不斷做大財(cái)政“蛋糕”的基礎(chǔ)上,積極調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu),把有限的財(cái)力用到最需要的地方。為此,在完善以部門預(yù)算為中心的收支管理體系、保障公共財(cái)政支出大幅度遞增的前提下,通過一系列制度創(chuàng)新,廣東財(cái)政探索建立起了以績(jī)效評(píng)價(jià)、行政事業(yè)資產(chǎn)管理和財(cái)政監(jiān)督為一體的具有廣東特色的財(cái)政支出管理體系,保證了財(cái)政資金使用的安全性、規(guī)范性和有效性。

  把錢花到刀刃上

  中共中央政治局委員、時(shí)任廣東省委書記的張德江在廣東省第十次黨代會(huì)的報(bào)告中指出,回顧廣東五年來(lái)的工作,成績(jī)來(lái)之不易。其中,主要的六點(diǎn)體會(huì)之一是辦好廣東的事情,必須關(guān)注民生、讓成果惠及全省人民。廣東省委、省政府是這樣部署的,廣東財(cái)政也是這樣貫徹落實(shí)的。廣東省肇慶市睦崗鎮(zhèn)蘭龍村的呂二妹便是廣東財(cái)政大力投入民生的典型受益者。

  呂二妹家偌大的

客廳里只有一臺(tái)老舊的電視機(jī),可稱得上家具的只有一張木制長(zhǎng)椅。她的鄰居向我們講述了多年來(lái)尿毒癥如何剝奪了她的勞動(dòng)能力,把這個(gè)家變得一貧如洗的情況。但是,貧困的家境并沒有摧毀呂二妹對(duì)生活的憧憬,因?yàn)椋恍业膮味茫s上了好時(shí)光。作為蘭龍村的低保戶,她家享受到了政府送來(lái)的諸多惠民政策。來(lái)她家時(shí),我們走的是政府出錢修建的鄉(xiāng)村公路,一直通到她家門口。和想象中的低保戶不同,這是一座新蓋起來(lái)的水泥磚瓦結(jié)構(gòu)的新房,比有些村民的房子還要好。一旁的睦崗鎮(zhèn)副鎮(zhèn)長(zhǎng)朱碧玲介紹說,2004年,村里拿出2.4萬(wàn)元錢幫助呂二妹蓋起了這個(gè)總面積70平米的新房,她家只出了4000塊錢。她愛人身體也不太好,依靠后山的幾畝地,全家一年的收入也就3000多元錢,加上兩個(gè)小孩,年人均收入只有700多元,遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全村4600元的年均水平。

  多年來(lái)身患尿毒癥,已經(jīng)讓她虛弱到連站立都很困難。為了治病,光今年的透析費(fèi)就花了1.6萬(wàn)余元。好在有新型農(nóng)村合作醫(yī)療政策,政府給她報(bào)銷了6000多塊錢,民政部門又追加了500塊錢的特困救助。依靠政府的幫助,呂二妹的生命維系下來(lái)了,但高額的醫(yī)藥費(fèi)讓她的全家陷入了極度貧困。村里把她家列入低保戶,全家每月可以享受財(cái)政提供的230元農(nóng)村最低生活保障,基本的生活有了著落。

  保障的意義在于救急,真正能改變命運(yùn)的是教育。呂二妹的兩個(gè)孩子都享受到了免費(fèi)義務(wù)教育,姐姐12歲在讀六年級(jí),弟弟7歲讀二年級(jí)。

  幸運(yùn)的不止這兩姐弟。從2006年秋季開始,廣東省1025萬(wàn)義務(wù)教育階段的學(xué)生都享受免費(fèi)教育,為此省級(jí)財(cái)政撥出專款18.08億元。包括食宿在內(nèi),120元左右就可以滿足一個(gè)普通的九年義務(wù)制學(xué)生一個(gè)月的在校消費(fèi)。

  “老百姓說,把錢用到教育上,是真正得民心。”河源市和平縣教育局局長(zhǎng)黃偉平告訴我們,教育從來(lái)都是公共財(cái)政支出的重中之重,在和平縣尤其如此。“我們縣雖然窮,但是我們做教育的沒感覺窮。”他算了一筆賬:2002至2006年間,和平縣進(jìn)行中小學(xué)布局調(diào)整,幾年間光省級(jí)財(cái)政就給了3080萬(wàn)元。全縣有8000多個(gè)教師,而去年全年全縣的財(cái)政收入才8000多萬(wàn)元。按每個(gè)老師年薪2萬(wàn)元計(jì)算,兩年的財(cái)政收入才夠全縣老師一年的工資,即便如此,教師工資都是按時(shí)發(fā)放,從來(lái)沒有拖欠。

  “除了看得見的資金投入,隱性投入更多。短短兩年間,和平縣光教育征地就達(dá)12萬(wàn)平方米,目前這些地的市場(chǎng)價(jià)已經(jīng)達(dá)到2000元/平米。”和平縣財(cái)政局局長(zhǎng)周才旺欣喜地說,巨大的投入換來(lái)豐碩成果,去年全縣考上643個(gè)本科大學(xué)生,全縣每萬(wàn)人中有近14個(gè)考上本科生,而在前兩年,這個(gè)比例連萬(wàn)分之十都不到。

  “近幾年,隨著經(jīng)濟(jì)實(shí)力的進(jìn)一步增強(qiáng),廣東省不斷加大在公共服務(wù)領(lǐng)域的投入。”廣東省財(cái)政廳預(yù)算處處長(zhǎng)沈梅紅介紹說,2006年是廣東調(diào)整優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)、全面構(gòu)建公共財(cái)政體制的重要轉(zhuǎn)折年,省級(jí)新增財(cái)力主要用于教育、農(nóng)村公共衛(wèi)生等公共支出。據(jù)統(tǒng)計(jì),2006年用于提供全省公共服務(wù)、發(fā)展公益事業(yè)的支出,占省級(jí)財(cái)政總支出的41.56%。2007年上半年,在全省一般預(yù)算支出項(xiàng)目中,重點(diǎn)支出增幅均高于一般預(yù)算支出增幅。其中,教育支出完成225.96億元,比去年同期增長(zhǎng)26.75%;農(nóng)林水事務(wù)支出完成51.38億元,比去年同期增長(zhǎng)26.01%;醫(yī)療衛(wèi)生支出完成46.35%,比去年同期增長(zhǎng)23.72%;城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)支出完成88.97億元,比去年同期增長(zhǎng)21.74%;社會(huì)保障和就業(yè)支出完成115.98億元,比去年同期增長(zhǎng)20.37%。

  花出的錢都要落到實(shí)處

  錢花出去了,能否落到實(shí)處是關(guān)鍵。這里面,加強(qiáng)資金監(jiān)督是一個(gè)前瞻性的課題。近年來(lái),借助國(guó)庫(kù)集中支付等改革,廣東財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)、教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會(huì)保障事業(yè)等方面的投入,多以直接支付的方式發(fā)給個(gè)人。

  “省級(jí)資金直接撥付到個(gè)人,傳統(tǒng)的自上而下的監(jiān)督方式對(duì)這部分資金的監(jiān)督作用有限。我們現(xiàn)在采取的辦法是實(shí)行從下往上的監(jiān)督模式,從個(gè)體中抽樣,并根據(jù)抽樣檢查,由個(gè)體到總體進(jìn)行科學(xué)分析,及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題逐層往上追溯,反證各個(gè)環(huán)節(jié)中的制度建設(shè)、程序管理和資金安全現(xiàn)狀。這就是財(cái)政資金垂直跟蹤監(jiān)督工作系統(tǒng)。”廣東省財(cái)政廳監(jiān)督檢查辦公室主任辜東方解釋說。

  據(jù)他介紹,2006年底,在財(cái)政資金垂直跟蹤監(jiān)督工作系統(tǒng)內(nèi),監(jiān)督辦檢查小組查獲了一起農(nóng)機(jī)具虛假補(bǔ)貼案。國(guó)家對(duì)農(nóng)民購(gòu)買農(nóng)機(jī)具是有補(bǔ)貼的,為了解這項(xiàng)惠農(nóng)政策的執(zhí)行情況,檢查小組來(lái)到一個(gè)縣的農(nóng)機(jī)站,詢問一共賣了多少臺(tái),都賣給誰(shuí),然后找到其中的一些農(nóng)民,查農(nóng)機(jī)發(fā)動(dòng)機(jī)號(hào),詢問農(nóng)民拿到多少補(bǔ)貼。最終發(fā)現(xiàn),有些該給補(bǔ)貼的沒有給,被一些農(nóng)機(jī)站截留了。同樣的問題出現(xiàn)在新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度執(zhí)行中,有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)搞假發(fā)票、假病歷,虛假報(bào)銷幾萬(wàn)塊錢。

  辜東方對(duì)我們說,這在農(nóng)村是不得了的事情,從中說明一個(gè)問題,財(cái)政資金的使用可能有漏洞,每一個(gè)制度出臺(tái)都會(huì)被認(rèn)為幾乎是完美的,但在具體執(zhí)行過程中總會(huì)發(fā)現(xiàn)新的問題。財(cái)政監(jiān)督的職責(zé)就在于發(fā)現(xiàn)這些問題,并不斷完善制度。

  是這么個(gè)理,但對(duì)這部分資金的監(jiān)督是個(gè)很耗精力的、也是難度很大的活。目前辜東方領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)督辦是8個(gè)人干10個(gè)人的活,工作壓力可想而知。曾經(jīng)想到過增加人手,但面對(duì)一年幾千億元的財(cái)政支出,多少人才算夠?關(guān)鍵還是理順機(jī)制。如何解決人手不夠的問題?借助社會(huì)中介力量是個(gè)選擇。辜東方頗有心得地說,“很多工作都可以找中介組織來(lái)做。這當(dāng)然會(huì)有一個(gè)保密問題,財(cái)政不僅是財(cái)政資金那么簡(jiǎn)單,黨政機(jī)關(guān)的政策意圖總在資金后面。為了最大限度地保密,我們把一個(gè)工作流程分解成幾塊,交給不同的中介組織去做。”

  財(cái)政資金垂直跟蹤監(jiān)督,更多的是對(duì)外監(jiān)督。為了提高依法

理財(cái)的水平,保證財(cái)政資金支出分配的公平與效率,使業(yè)務(wù)流程的每一個(gè)環(huán)節(jié)都能得到有效監(jiān)督,廣東省財(cái)政廳還推行了內(nèi)部循環(huán)監(jiān)督工作系統(tǒng)。

  “內(nèi)部循環(huán)監(jiān)督工作系統(tǒng)的核心理念,是在

財(cái)政部門內(nèi)部建立多層次循環(huán)監(jiān)督系統(tǒng),在財(cái)政機(jī)關(guān)內(nèi)部建立分工制衡的內(nèi)部控制制度和有效的內(nèi)部自我業(yè)務(wù)監(jiān)督制度,明確財(cái)政監(jiān)督工作是財(cái)政機(jī)關(guān)各業(yè)務(wù)部門和監(jiān)督部門的共同職責(zé),必須共同參與,各負(fù)其責(zé)。”辜東方進(jìn)一步解釋說,內(nèi)部監(jiān)督工作不能只由監(jiān)督部門一個(gè)來(lái)做,業(yè)務(wù)處室內(nèi)部應(yīng)該有自我監(jiān)督,業(yè)務(wù)處室之間也應(yīng)該有相互監(jiān)督,而監(jiān)督辦和績(jī)效評(píng)價(jià)處對(duì)每一個(gè)業(yè)務(wù)處室進(jìn)行監(jiān)督。這就是內(nèi)部監(jiān)督的三個(gè)層次。

  可不要小看了這個(gè)內(nèi)部循環(huán)監(jiān)督工作系統(tǒng)。有了這個(gè)監(jiān)督機(jī)制,廣東省財(cái)政廳具有分配職能的處室就感覺到有一雙無(wú)形的眼睛在盯著,要是年底檢查時(shí)本系統(tǒng)資金管理出問題多了,不僅臉上掛不住,也難免受到廳領(lǐng)導(dǎo)批評(píng)。所以,在年初分配資金時(shí),他們較往年多了一份謹(jǐn)慎,平時(shí)檢查工作時(shí)也更加認(rèn)真了。

  財(cái)政資金垂直跟蹤監(jiān)督系統(tǒng),內(nèi)部循環(huán)監(jiān)督工作系統(tǒng),再加上省級(jí)財(cái)政專項(xiàng)資金監(jiān)督工作系統(tǒng)和重大公共項(xiàng)目全過程監(jiān)督工作系統(tǒng),共同構(gòu)筑了廣東財(cái)政新的監(jiān)督機(jī)制,保證了財(cái)政花出的錢都落到實(shí)處。

  “效”字當(dāng)頭把住專項(xiàng)資金

  在財(cái)政資金使用中,最容易出問題的是數(shù)額越來(lái)越大的專項(xiàng)資金。為了管好這部分資金,廣東省財(cái)政廳從2003年8月開始實(shí)行財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)工作,并在2004年成立了全國(guó)第一個(gè)省級(jí)財(cái)政部門績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)。

  說起這個(gè)機(jī)構(gòu)的成立,廣東省財(cái)政廳績(jī)效評(píng)價(jià)處處長(zhǎng)盧小娟講了這樣一段小插曲:“這個(gè)處的成立跟省委、省政府重視績(jī)效評(píng)價(jià)工作是密不可分的。廣東的民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和浙江相比有一定的差距,2003年按照省委、省政府的決策,省財(cái)政拿出4.2億元資金支持全省14個(gè)民營(yíng)科技園建設(shè)項(xiàng)目。根據(jù)劉昆廳長(zhǎng)的指示,我廳對(duì)這筆資金的使用情況做一個(gè)績(jī)效評(píng)價(jià),評(píng)價(jià)結(jié)果出來(lái)后,得到了省委、省政府的高度重視和充分肯定。為了使財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作制度化、長(zhǎng)期化,省財(cái)政廳于2004年成立了這樣一個(gè)專施評(píng)價(jià)職能的機(jī)構(gòu)。”

  談到為什么要實(shí)行績(jī)效評(píng)價(jià),廣東省財(cái)政廳廳長(zhǎng)劉昆認(rèn)為,開展此項(xiàng)工作的大背景是廣東省已經(jīng)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的建設(shè)型財(cái)政轉(zhuǎn)為公共財(cái)政。他說,公共財(cái)政是面向群眾的,在財(cái)政資金公共化的前提下,對(duì)財(cái)政資金的使用效果進(jìn)行考核評(píng)價(jià),然后再反饋回來(lái)影響財(cái)政的預(yù)算,是非常重要的。財(cái)政活動(dòng)實(shí)際上是政府行為的貨幣化,從資金的流向可以看到政府的行為,通過對(duì)資金進(jìn)行評(píng)價(jià),讓所有結(jié)果顯示出來(lái),倒回來(lái)為政府的決策做好服務(wù)工作。所以,基于績(jī)效的預(yù)算管理(績(jī)效評(píng)價(jià))的意義不僅僅在于管理手段本身,而在于能夠?yàn)辄h委政府所有行政行為提供財(cái)力上的支撐,把它落實(shí)得更好。

  在實(shí)行績(jī)效管理以前,各地、各部門在財(cái)政資金管理方面普遍存在“重分配、輕管理”、“重投入、輕產(chǎn)出”的現(xiàn)象,支出的效益意識(shí)比較淡薄。同時(shí),財(cái)政資金的一大特點(diǎn)是供給永遠(yuǎn)滿足不了需求,怎樣約束不斷膨脹的資金需求,用最少的錢做更多的事,需要建立一個(gè)以績(jī)效為導(dǎo)向的管理機(jī)制。而實(shí)行績(jī)效評(píng)價(jià)制度則是通過建立全方位的追蹤問效機(jī)制,對(duì)財(cái)政支出的預(yù)算、執(zhí)行、反饋等關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行全程監(jiān)督和評(píng)價(jià),形成“科學(xué)預(yù)算——高效執(zhí)行——問責(zé)監(jiān)督——結(jié)果反饋——影響預(yù)算”的循環(huán)監(jiān)督互動(dòng)的新型財(cái)政支出管理模式,從而在根本上消除傳統(tǒng)財(cái)政資金管理模式的弊端。

  從2005年開始,廣東省全面鋪開省級(jí)部門預(yù)算單位對(duì)財(cái)政支出項(xiàng)目資金使用情況進(jìn)行自我績(jī)效評(píng)價(jià)工作,每個(gè)預(yù)算單位必須對(duì)省財(cái)政投入資金500萬(wàn)元以上項(xiàng)目或跨年度項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效自評(píng),并向財(cái)政部門提交自評(píng)報(bào)告,財(cái)政部門對(duì)自評(píng)報(bào)告進(jìn)行復(fù)核審查。對(duì)重大項(xiàng)目,由省財(cái)政廳會(huì)同有關(guān)部門對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行重點(diǎn)評(píng)價(jià)。同時(shí),積極探索開展第三方評(píng)價(jià)試點(diǎn)工作,引進(jìn)專家組及中介機(jī)構(gòu)作為第三方,以保證評(píng)價(jià)工作的科學(xué)、有效、客觀、公正。

  經(jīng)過績(jī)效評(píng)價(jià),廣東省財(cái)政廳發(fā)現(xiàn)2003年全省中小學(xué)布局調(diào)整項(xiàng)目資金的使用達(dá)不到預(yù)期效果,按照專家組的建議,及時(shí)將該項(xiàng)目資金與另外一筆資金共6億元,全部調(diào)整使用方向。在實(shí)施過程中,廣東省把這一項(xiàng)目今年和去年的資金以及預(yù)撥明年的資金共19億元整合,鋪開全省中小學(xué)危房改造,一共改造面積550萬(wàn)平方米,一次性解決了全省義務(wù)教育階段所有學(xué)校的危房。

  廣東績(jī)效評(píng)價(jià)的一大特色是開展廣泛的自評(píng)。“這主要是解決評(píng)價(jià)覆蓋面問題。如果光靠財(cái)政部門的力量進(jìn)行評(píng)價(jià),一年做不了幾個(gè)項(xiàng)目,評(píng)價(jià)面很窄。而開展自評(píng),評(píng)價(jià)面就會(huì)廣很多。同時(shí),部門使用了財(cái)政資金,也有義務(wù)交待一下資金的使用效果。此外,由于財(cái)政支出包羅萬(wàn)象,每一個(gè)預(yù)算部門都有自己的工作特點(diǎn),通過開展自評(píng),鼓勵(lì)各部門單位運(yùn)用適合自身情況的指標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià)。”盧小娟介紹說,財(cái)政部門通過采集、匯總各部門制定的專業(yè)指標(biāo),不斷充實(shí)完善績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

  有一個(gè)形象的比喻,說財(cái)政部門搞績(jī)效評(píng)價(jià)是在“革自己的命”。建國(guó)將近60年,傳統(tǒng)的理財(cái)理念是,把錢分了,把家底糊弄平了,大家就平安了。現(xiàn)在是分完錢了,還要去問一下錢花得怎么樣,無(wú)形中讓自己多了一份規(guī)范理財(cái)?shù)呢?zé)任。但惟有如此,才能把財(cái)政工作不斷地推向科學(xué)、透明、有效。工作在績(jī)效評(píng)價(jià)第一線的盧小娟對(duì)此深有感觸:“剛開始搞績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)大家的震動(dòng)很大,因?yàn)檫@完全顛覆了以前的財(cái)政管理模式,也觸及了很多部門利益。但是隨著該項(xiàng)工作的深入開展,大家的觀念慢慢就發(fā)生了變化,也都愿意主動(dòng)配合了。讓部門單位普遍樹立起以績(jī)效為導(dǎo)向的用財(cái)觀念,這一點(diǎn)非常重要。”實(shí)踐證明,經(jīng)過幾年的實(shí)踐,各預(yù)算單位績(jī)效觀念和責(zé)任意識(shí)逐步增強(qiáng),更加關(guān)注資金使用效益,用款也更加慎重和規(guī)范了。據(jù)統(tǒng)計(jì),省級(jí)各單位2006年預(yù)算新增請(qǐng)款比2005年減少了30億元。

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