我國郵政業存在的問題和解決之道

　　北京市郵政管理局局長 胡仲元

　　如何結合郵政實際貫徹落實十七大精神，以科學發展觀為指導，探索一條具有中國特色的郵政業發展之路，是擺在郵政監管機構面前重大而緊迫的課題。

　　認清我國郵政的本質特性和郵政監管機構的職能定位

　　郵政的本質屬性是通信。為區別電信與通信，學術界一般將電信稱為電子信息通信，而將郵政稱為非電子信息通信。在我國，郵政則被定義為實物信息通信。根據屬性不同，我國明確將郵政、電信、交通定位為既有區別又有聯系的三個獨立行業，并以國家法律形式給予認定。我們說郵政業是服務業，實際上是通信服務業，并非電子商務業、交通物流業。國務院國發(2005)27號文件稱“郵政業是國家重要的社會公用事業”的定位，實際上為“郵政業是國家重要的社會公用通信事業”的簡寫。

　　郵政業是一個網、兩個領域。“郵政一個網”曾被萬國郵聯作為第2l屆郵聯大會世界郵政日的主題提出。今年第38屆世界郵政日，又以“世界郵政網——網絡連天下”公示世人。萬國郵聯國際局副局長黃國忠在答記者問中介紹，這個網有局所服務點66萬個，是目前全球唯一可以連通多個角落、通達范圍最廣泛的實物通信和信息傳遞網絡。目前，世界郵政網是一個完整的網，今后仍然還是一個完整的網，盡管與其他服務網絡有互連互通的打算，但其具有完全獨立或相對獨立的特征。我國郵政網亦是如此，以6萬多個城鄉局所服務點為主體，構成四通八達、覆蓋全國的完整、統一的郵政通信網。

　　在市場經濟條件下，隨著世界

郵政改革的步伐，我國政府允許非郵政企業或公司經郵政監管機構許可后可經營非郵政專營業務——這是歷史進步和大勢所趨。但有一點要非常明確，進入郵政領域的企業或公司，只限于國家許可的領域。按照法律法規規定，信件專營業務、機要通信等特殊服務業務，非郵政企業或公司不得進入，擅自進入者屬侵權違法，必須依法查處。依據市場主體“趨利法則”，非郵政企業、公司絕對不會也不可能進入不以贏利為目的的普遍服務領域。因此，目前我國郵政業事實上客觀存在兩個領域，即以普遍服務、特殊服務為特點的公共服務領域和除專營、機要通信外以快遞服務為特點的市場競爭領域。對進入兩個不同領域的兩類不同主體，本著實事求是的精神，政府主管部門應采取不同政策進行管理和監督。

　　郵政實行的是“政監合一”的監管體制。依據國發(2005)27號文件規定，現國家郵政局是在剝離原國家郵政局的企業職能、資產和人員的基礎上重組的，盡管在隨后的許多文件中統稱為國家郵政監管機構，但其職能仍主要為政府職能，即“政監合一”的管理和監督機構。有統計分析，原國家郵政局12項政、監職能中，其中純政府職能有9項，政、監職能兼有2項，真正純監管職能只有1項。因此，作為國家郵政局和省(區、市)管理局，如果只重視監管職能而忽視履行政府職能，可能是對國家關于郵政政企分開體制改革的片面理解或誤讀。換而言之，對市場領域要監管，對非市場領域要主管，不能政企分開后只保留監管職能而把政府職能放棄。此事事關國家和省(區、市)兩級郵政管理機構自身的依法履職和生存發展，應該盡快明確，向上級領導機關提出來。

　　另外，鑒于普遍服務、特殊服務系提供公共產品、公共服務，屬于政府職能，國家郵政局和各省(區、市)郵政管理局本身負有規劃、組織、協調、落實之責。尤其像郵票發行、機要通信和郵政網絡規劃建設等是主責、主管，不屬于市場監管，應將其作為政府郵政主管部門的主要職能來履行。

　　我國郵政業存在的主要問題

　　我國郵政業目前主要存在以下幾個問題：

　　發展落后，監管滯后。我國郵政業發展落后于經濟社會的發展，郵政監管工作又滯后于郵政業的發展。—方面，現有網點本已比諸如印度300多萬平方公里、10億人口、15萬個局所等國家低很多(我國960萬平方公里、13億人口、6.4萬個局所)；另一方面，這些網點還在繼續撤并或變相撤并(外包)，如果郵政銀行再拿走優質網點，后果將更為嚴重。

　　主業不主打，信件未成核心。郵政業的主業應該是實物信息傳遞業務，但這類業務并沒有起到主打的作用；信件業務在國外占郵政全部收入的60%以上，相反，我國信件業務在國有郵政中并沒有發揮核心作用。目前的實際情況是，信件專營制度受到來自國內外多方面的沖擊，處境尷尬。

　　投入不足，郵政公共服務水平難以提高。屬于非市場領域的普遍服務和特殊服務理應由政府為主買單。由于投資主體缺位，構成國家郵政通信網的郵政基礎設施包括局、所、亭、箱、車、站在內，數量不足、技術層次低，不能滿足廣大人民群眾對通郵、用郵的需要。像北京這樣的大城市，每2萬人才有一個局所。以“村村通”為例，其他行業都通了，如“村村通電話”、“村村通廣播”等等。而北京郵政今年才開始實施村郵站建設工程，其它地方可能還沒啟動該項工作。

　　法制落后，郵政市場無序。一方面《郵政法》超過20年了，許多規定寬泛，缺乏可操作性；另一方面，修法工作進展緩慢，新《郵政法》遲遲出不了臺。在利益格局、利益主體多元化的新形勢下，相關部門各行其道，導致在郵政部門依法行政、依法監管難以到位。郵政法制建設落后，遠遠不能滿足已經變化發展的形勢需要。

　　用科學發展觀指導郵政監管工作

　　用科學發展觀指導我們的郵政監管工作，有以下幾點建議：

　　加強郵政法制建設，爭取地方政府支持，為郵政業發展營造良好的外部環境。要積極推進《郵政法》的修改進程，促成規范和調節郵政業的基本法即《郵政法》的修改早日頒布，解決“舊法難依”。

　　充分發揮地方政府的積極性，堅持條塊結合發展郵政事業。積極爭取地方政府特別是省級政府對郵政業改革發展的工作支持和政策扶持，在規劃制定、網點建設、郵政法制、市場監管等方面實現突破。目前，已有—些省(區、市)取得經驗，應積極推廣。

　　加大國家政策扶持措施，推進郵政通信能力、服務水平提高。國家事業國家辦，國家網絡國家建。國發(2005)27號文件明確規定：郵政業是國家重要的社會公用事業，郵政網絡是國家重要的通信基礎設施，國家理應拿出真金白銀來發展、來建設。如郵政普遍服務(包括特殊服務)是典型的公共服務，不能指望郵政企業在虧損的情況下出血營造，應該主要依靠國家、政府組織實施并加大投入。在這一點上，北京公交的許多做法可以借鑒。至于快遞服務，它是典型的商業性服務，完全不用政府為其能力建設操心，為他們提供有序競爭的市場環境就可以了。

　　創新監管方式，促進郵政業發展。具體來說，有三點應引起重視：一是區別對待，分類指導。對眾多屬性不同的郵政監管對象，應根據其所處的不同領域、承擔的不同職責，區別對待，分類指導，采取不同的管理措施和監管政策。二是依法監管，依法行政。同從事郵政服務的企業要依法經營一樣，郵政監管機構也要遵守相關法律法規，在法律法規允許范圍內活動。三是提高素質，改進服務。郵政監管機構是服務型政府機構，要通過為監管對象提供良好的政府服務，來促進郵政服務提供者為杜會提供高效的郵政服務。為此，監管機構和監管人員要在學習、研究、制定政策、法規上下功夫，確保郵政業的發展始終沿著法治的軌道前行。