樊元生

　　自2005年冬天松花江水污染事件以后，不斷有水污染突發事件發生。蘭州水污染、山東濱州段白色泡沫污染、寧夏石嘴山河段水污染使江河受到重度污染；巢湖局部暴發藍藻從而嚴重影響漁民生活，太湖暴發藍藻更導致無錫出現水危機；廣西發生突發性水污染事件，造成藤縣東榮鎮大同河流域河魚大量死亡；江蘇沭陽因上游水污染導致數十萬人斷水……這些不是偶然的突發性事件，而是傳統的發展模式積累的環境成本到了臨界的時候。

　　當前我國的水污染防治形勢

　　我國的水問題，主要表現在水資源短缺、水污染和洪澇災害頻繁三個方面。其中水污染造成的災害范圍影響大、歷時長，但其危害往往要在一個相當長的時期后才表現出來，容易使人對其失去警覺。我國水污染現象早在20世紀70年代就已顯現出來，但卻沒有引起相應的注意，采取的對策也很不夠，因此至今出現了危害嚴重的局面，水污染已經成為不亞于洪災、旱災甚至更為嚴重的一大災害。當前我國的水污染防治面臨如下形勢：

　　一、各地水污染狀況相當嚴重

　　全國約1/3的水體喪失了直接使用功能，重點流域40%以上的水質沒有達到治理要求，流經城市的河段普遍受到污染，不少地方出現了有河皆干、有水皆污的狀況，近海水域赤潮接連發生，三峽庫區支流水華現象時有發生。全國大、中城市淺層地下水不同程度地遭受污染，其中約一半的城市市區地下水污染較嚴重。污染嚴重區主要分布在大城市的中心地帶、城鎮周圍區，排污河道兩側、地表污染水體分布區及引污水灌溉農田地區。河北平原和長江三角洲等重要農業開發區，淺層地下水已出現面狀污染態勢。

　　二、工業和城鄉水污染治理滯后

　　企業違法違規排污現象屢禁不止，全國污水排放量中有一半是工業污水，污水中含有重金屬等有毒有害物質。城市污水處理率還比較低，已建成的污水處理廠運行負荷不足。有的污水處理廠建成了，管網不配套；有的建成了，管網也配套，但收費不到位，無法正常運行。在一些地區和企業，污染治理設施時開時停，往往出現檢查人員來了“開機歡迎”、檢查人員一走“關機歡送”的現象。部分地區農村面源污染嚴重影響當地水環境質量。

　　三、水污染事故頻繁發生

　　過去在規劃布局上，不少化工、石化等重污染行業建在江河沿岸，有的還建在飲用水水源地附近和人口密集區，化學物質開發、生產和儲運等方面存在不少漏洞，而防范措施又跟不上，一旦出現安全生產事件，就可能引發水污染事故，嚴重威脅水體安全，給人民生命財產帶來損失。

　　四、飲用水安全存在隱患

　　不少地區符合標準、水質穩定的飲用水水源地呈縮減趨勢。部分水源地檢測出有毒有害物質。有的大城市沒有備用水源。部分城市淺層地下水已不能直接飲用。全國3億多農村人口存在飲用水不安全問題，不少是因為水污染造成的。據最近調查，113個環保重點城市的222個地表飲用水源地，平均水質達標率只有72%。河流型地表水源地主要污染指標為糞大腸菌群，湖庫型地表水源地主要污染指標為總氮，地下水飲用水源超標組份主要有鐵、錳、硝酸鹽等，部分檢測出微量有機污染物。

　　五、部分流域水資源開發利用程度過高

　　淮河、遼河水資源開發利用率超過60%，海河超過90%，明顯超出合理利用水平，造成在枯水期基本上沒有生態流量，減弱了水體自凈能力，加劇了水污染惡化的趨勢。

　　產生這些問題的原因是多方面的。首先是思想認識上的問題。一些地方政府對環境保護的重要性認識不足，片面追求眼前利益、局部利益和經濟效益，忽視長遠利益、全局利益和環境效益。急功近利、犧牲環境換取經濟增長的做法還在不少地區普遍存在。二是產業結構不合理，經濟增長方式粗放。長期以來經濟增長方式粗放，高投入、高消耗、高排放，加快發展的過程中付出了比較大的環境代價。特別是一些地方上了不少不符合產業政策的小鋼鐵、小水泥、小化工、小造紙、小皮革等項目，進一步加劇了區域環境污染。三是環保機制不健全，治污投入不足。環保投資渠道單一，污水和垃圾處理收費不到位，企業和社會治污機制不完善，部分治污工程進展較慢�！笆�五”期間，環保投入雖較“九五”有了較大增長，但缺口仍然較大。以重點流域為例，按照規劃需要投入的治污資金還有47%沒有得到落實，嚴重影響了一些重點治理項目的建設。四是環境保護執法不嚴，監管不到位。環保法規不完善，對環境違法處罰力度不夠，違法成本低、守法成本高。環境監管力量薄弱，有法不依、執法不嚴、違法不究的現象還比較普遍。一些地方存在嚴重的地方保護主義，有的地方政府領導甚至用“挪位子”、“摘帽子”、“打板子”等手段，直接干擾環境執法。究其根本原因，是科學發展觀還沒有得到全面落實，經濟社會還沒有走上全面協調可持續發展的軌道。

　　今年以來水污染防治工作的主要進展

　　矛盾都是相對的，在看到困難和嚴峻形勢的同時，我們也看到做好水污染防治工作存在難得的機遇：黨中央、國務院高度重視，為做好水污染防治工作提供了堅實的政治保障。國民經濟和社會發展第十一個五年規劃把環境保護的要求，滲透到各個行業和各個方面，把環境保護的指標納入總體目標，把環境保護的任務落實到保障措施之中。去年4月，國務院召開了第六次全國環境保護大會，進一步明確了“十一五”環保目標、任務和政策措施。溫家寶總理代表黨中央、國務院向國內外莊嚴宣告，做好新形勢下的環保工作，關鍵是要加快實現“三個轉變”。這是方向性、戰略性、歷史性的轉變，標志著我國環保工作進入了以保護環境優化經濟增長的新階段，我們已經進入水污染防治工作的“好”時代。

　　今年以來，政府在污染減排、結構調整、城市污水處理、加大環保投入等方面做了大量的工作。

　　一、污染減排工作

　　2007年4月25日，溫家寶總理主持召開國務院常務會議，研究部署加強節能減排工作。會議同意發改委等部門制定的《節能減排綜合性工作方案》，并決定成立國務院節能減排工作領導小組，由溫家寶總理任組長，曾培炎副總理任副組長。4月27日，國務院召開了全國節能減排工作電視電話會議，溫家寶總理出席會議，對當前和今后一個時期節能減排工作進行了動員和部署。但是由于污染減排各方面工作還存在認識不到位、責任不明確、措施不配套、政策不完善、投入不落實、協調不得力等問題，2006年全國污染減排目標沒有實現，COD排放量較2005年增長1.0%。從2007年上半年看，全國化學需氧量排放量691.3萬噸，與2006年同期(689.6萬噸)相比增長0.24%，高能耗、高污染行業增長仍然過快，污染減排形勢嚴峻。

　　二、推進產業結構調整

　　今年，發改委等有關部門啟動了《產業結構調整指導目錄》的修訂工作，提高了高耗能、高污染和產能過剩行業的準入標準，加大了差別電價政策的實施力度，加強對重點地區和重點行業淘汰落后產能的監督檢查。環�？偩痔岣吡嗽旒�、石化等高能耗、高污染項目的準入門檻；今年初通報了82個嚴重違反環評和“三同時”制度的建設項目，首次實行“區域限批”措施，以遏制高污染、高耗能產業的迅速擴張。造紙、釀造、皂素等高污染行業結構調整取得進展。

　　三、城市污水處理設施建設

　　啟動了松花江、丹江口庫區等“十一五”治污規劃的實施，2006年已安排國債資金2.6億元，支持兩流域17個城市污水、垃圾處理項目的建設。從主要減排工程措施看，2007年1至6月份，新增城市污水處理能力近700萬噸/日,其中完善管網設施增加污水處理量約400萬噸/日。

　　四、完善環境法制

　　2007年8月十屆全國人大常委會第二十九次會議對《水污染防治法(修訂草案)》進行了審議。另外，今年4月28日，國務院召開了2007年環保專項行動電視電話會議，曾培炎副總理出席會議并作了重要講話。今年的環保專項行動以解決當前嚴重侵害群眾利益的環境違法案件為重點，在集中整治飲用水源保護區違法排污行為的同時，著力解決大江大河沿岸威脅飲用水安全的石化企業污染隱患，集中整治工業園區環境違法問題，以及涉鉛、造紙等重污染行業違法排污問題。

　　五、健全環保協調機制

　　為加強對有關部門和地方環保工作的協調，國務院批準建立了“全國環境保護部際聯席會議制度”、“丹江口庫區及其上游水污染防治和水土保持部際聯席會議制度”等。為建立健全“國家監察”環境監管體系，重點解決當前突出的跨省界環境問題，經中央編辦同意，環�？偩窒群笤O立了華東、華南、西北、西南、東北5個區域性環境督查派出機構。今年，各督查中心人員已基本到位，并按照“邊建設、邊工作”的原則，陸續開展了工作，發揮了明顯作用。

　　水污染防治工作展望

　　一、關于做好污染減排工作

　　為確保實現COD減排目標，當前和今后一段時期，各地區、各部門將著力抓好十項重點工作：一是著力控制高耗能、高污染行業過快增長；二是加快淘汰落后生產能力；三是全面實施減排重點工程；四是突出抓好重點企業減排工作；五是加快推進污染減排科技進步；六是大力發展循環經濟，全面實行清潔生產；七是完善污染減排的機制體制和政策措施；八是加大減排的投入；九是切實加強污染減排法制建設；十是強化減排工作監督管理，督促各地真正把減排作為一項硬任務抓緊抓實，促進經濟結構調整、增長方式轉變和質量效益提高，推動經濟社會又好又快發展。為提高對污染減排的支撐能力，今年國家將投入20億元用于主要污染物減排指標、監測和考核體系的建設。

　　二、關于推進產業結構調整

　　今后，有關部門將繼續加強宏觀調控，嚴格控制高耗能、高污染行業過快增長，嚴把土地、信貸“兩個閘門”和市場準入門檻，把好新上項目關。抓緊出臺修訂后的《產業結構調整指導目錄》，督促各地今年底前關閉淘汰年產3.4萬噸以下草漿生產裝置、年產3萬噸以下酒精生產企業、年產100噸以下皂素生產裝置等，降低造紙、釀造等重點行業污染負荷。加快推進循環經濟試點工作，利用國債資金支持一批循環經濟的重大項目。繼續實行“區域限批”措施，對超過總量控制指標的地區，暫停審批新增污染物排放總量的建設項目，組織開展全國環評執行情況的專項檢查，全面清理整頓新開工項目。

　　三、關于加快城市污水處理設施建設

　　發改委、建設部等部門編制了《“十一五”城市污水處理及再生利用設施建設規劃》和《“十一五”城市生活垃圾無害化處理設施建設規劃》等，制定了《關于完善資源環境價格形成機制，促進資源節約和環境保護的意見》，在加強政策引導的同時，加大了項目建設和稽查力度。財政部等部門研究制定了三峽庫區城市污水處理“以補促提”政策，今后四年中央財政將補助庫區污水處理運行費用11.3億元，確保已建成的污水處理廠正常運行，并逐步完善市場化運營機制。

　　今后，有關部門將繼續完善政策措施，對提高城市污水收費標準、加大征收力度、促進污水處理設施正常運行等提出進一步的要求；繼續加大對“三河三湖”、三峽庫區、松花江等重點流域污染防治的投入，安排投資支持城鎮污水、垃圾處理設施建設，加快規劃的實施進度，確�！笆�一五”期間新增城市污水處理能力4500萬噸/日，新增污水再生利用能力680萬噸/日，對總規模2000萬噸/日的污水處理設施進行升級改造，提高污水深度處理和再生利用水平。加快出臺城市污水處理廠、再生水利用、污泥處理處置等環保設施建設在用電、稅收、土地使用方面的具體優惠政策，促進多元主體參與城市污染治理設施的投資、建設和運營。

　　四、關于加大環保投入

　　中央財政已將環境保護確定為公共財政支出的重點，近幾年一方面環保部門年度預算呈現大幅增長，同時，環境保護專項資金也在穩步增長。“十一五”期間，中央財政將繼續從國債資金、預算內基本建設投資以及一般預算內資金等多方面加大環保資金投入。中央政府每年新增投資將主要用于社會主義新農村建設和節能環保項目，并重點支持西部地區和生態建設重點地區包括水污染治理在內的環境保護項目。加快建立和完善有利于環境保護的財稅制度，研究推進環境有償使用制度改革，提高排污收費標準，開展排污權交易試點。抓緊開展流域上下游補償機制研究，積極推動跨省流域生態補償試點工作。進一步加大對飲用水源地保護的資金投入，擴大重點公益林的補償范圍，并逐步提高補償標準。

　　五、關于完善環境法制

　　《水土保持法》(修訂)、《規劃環境影響評價條例》、《畜禽養殖污染防治條例》、《排污許可證條例》等有關立法項目已列為2007年的立法研究項目，有關部門正在抓緊開展前期工作，爭取早日出臺。

　　國家已連續四年開展環保專項行動，每年圍繞一兩個突出環境問題，集中整治違法排污企業，有力地改善了部分區域環境質量。但當前環境違法行為仍然較為普遍，突發性環境事件時有發生，環境形勢十分嚴峻。今年，將繼續開展整治違法排污企業保障群眾健康環保專項行動。

　　雖然目前我國水環境形勢仍然十分嚴峻，特別是污染減排任務非常艱巨，但是我們充滿希望，國務院有關部門及地方政府已經密切合作，正在逐步推進做好水污染防治工作，努力使全國水環境可以持續得到改善。(作者系國家環�？偩治廴究刂扑舅鹃L)