隨著我國社會主義市場經濟體制下公共財政框架的建立，財政預算體制重大改革給審計帶來了挑戰。特別是新修訂的《審計法》和《監督法》實施，將對預算執行審計的工作目標、內容，審計的方式產生深遠的影響。基層預算執行審計面臨許多迫切需要解決的問題。

　　（一）審計目標定位不高。《審計法》規定審計機關應依法對各級人民政府及其各部門的財政收支真實、合法和效益進行審計監督。因此，監督財政收支真實性、合法性和效益性也就是預算執行審計目標。現階段基層的大多數審計機關把預算執行審計目標主要定位在真實性、合法性上，在審計中，把核實財政收支、摸清家底、揭示問題作為審計具體目標，而對預算的編制環節關注不夠、對預算支出的結構分析不夠、對財政支出的效益性重視不夠等等。對預算管理和效益性考慮就少一些，這是與我國現行財政體制是緊密相關的。在財政“大包大攬、重支輕管”的情況下，財政收支中違紀違規問題多，人大、政府較重視“錢”是否用在規定的用途上，預算執行審計將審計目標定位在“真實性、合法性”上是一種現實的必然選擇，隨著公共財政體制逐步建立，部門預算、國庫集中支付和政府采購制度建立和推行，財政收支行為逐步得到規范，而財政資金使用效益情況如何，是否達到預期的效果，就成了人大、政府特別關注的問題，審計部門就必須圍繞財政支出效益做文章，預算執行審計的目標應逐步由真實、合法性向效益性轉變，這也是審計機關在今后財政審計發展中的必然選擇。

　　（二）審計的范圍及內容不全面。這突出表現在受審計體制和審計管轄范圍的限制，基層審計機關在“同級審”中，應納入審計的單位而未納入，應審計的內容而不能審，造成財政預算執行審計內容不夠完整，“同級審”成了“跛腳鴨”。《審計法》明確規定同級審中應包括本級財政全部收入和支出，但現實中因“審計管轄”這個“坎”，形成了《審計法》所要求的和實際操作上的矛盾。無論在監督對象上，還是在審計內容上不能完全到位，形成審計“真空地帶”。按照現行審計體制的規定，國家稅務局在地方的各級機構不屬于地方審計機關的審計對象，因此地方審計機關對國家稅務機關征收的稅收中的地方財政收入部分不能進行核實，而國稅部門負責征收的增值稅等，是稅收收入的主體，在地方財政收入中占有舉足輕重的地位，其稅源的管理及征收情況對基層財政起著極其重要的作用，地方審計機關無權對其實施審計監督， 中央審計機關又無力年年審，國稅入庫、提退代征手續等情況無法審計核實，對國稅代征的地方收入，只是抄錄財政賬薄和報表上的一些數字，缺乏審計取證應具備的客觀性、完整性。同時，一些特殊行業和部門因體制的變化，如工商、技術質量、藥品監督等部門實行垂直管理，審計無法進行延伸審計，與地方財政收支有關的資金狀況就無從知曉。審計對象及內容的缺位，影響著同級審的質量。

　　（三）審計重點不突出。首先是審計單位安排上重點不突出，現在由于政府的職能還沒有得到根本轉變，行使政府職能的部門較多，吃財政飯的單位還較多，預算執行審計對象固然就多，審計中就難免存在重數量而輕質量的現象，追求審計覆蓋面，審計效果不是很好。在審計內容安排上重點不突出，審計法實施條例規定對預算執行情況進行審計監督的主要內容有八個方面，是同級審的重點，對其他財政收支情況進行審計監督是同級審的一個部分，并不是重點，但現在的同級審并沒有抓住重點進行審計，有的更側重于其他財政收支審計，還有的干脆把與預算執行審計相關程度不大的審計事項塞入預算執行審計中，把預算執行審計當作一個“框”，什么東西都往里面裝，“兩個報告”內容過多過雜，不該寫的也寫進去了，如純粹企業財務收支審計情況，外資利用審計情況等，這一作法忽視了抓主要矛盾和矛盾的主要方面，沖淡了預算執行這一主題。沒有突出《監督法》上人大對預算執行監督六個方面內容的要求，也沒有體現《審計法》要求重點報告預算執行審計情況這一重點。

　　（四）審計內部協調不到位。可以說，預算執行審計是一項系統工程，搞好預算執行審計必須協調方方面面的關系，需要有領導重視、支持和其他部門大力配合這種外部環境，但更重要的是各級審計機關樹立“一盤棋”的思想，做到整體配合，協調一致，資料共享，得到全面完整的審計信息，從而提高預算執行審計質量和水平，發揮審計高層次的綜合監督優勢。目前，審計機關內部不協調表現在兩個方面：一是地方審計機關與審計署之間的關系不協調。突出是對國稅審計這一塊，中央審計機關與地方審計機關是各自為陣，互不來往，封閉運行，無法做到資料共享，地方審計機關無法參與國稅審計，想要的情況弄不到，獲得財政收支方面的信息是不對稱的和不完整的。二是“上審下”和“同級審”不協調。在同級預算執行審計中涉及到財政轉移支付的問題，轉移支付有“自上而下補助”和“自下而上解繳結算”兩種形式，下級審計機關在同級審中，特別需要上級財政對下級財政專項補助及結算情況的審計資料，上級審計機關在對本級預算執行審計可以獲得這方面的資料，而上級審計機關不予提供，同時下級審計機關在開展同級審中，對獲得下級財政挖擠上級財政收入的情況也不會積極提供，這種情況形成主要是制度上沒有規定上下級審計機關之間相互提供審計情況所造成的。三是審計機關內部不協調。由于預算執行審計核心地位沒有突出，龍頭作用沒有發揮出來，專業審計不圍繞預算執行審計來安排計劃，預算執行審計與各專業審計形成兩張皮，就會在人力資源利用、時間安排和資源共享上等方面發生沖突，出現各吹各的號，各唱各的調的局面，與公共財政體制相適應的預算執行審計作用的優勢就不能充分發揮出來。總之，審計系統內部不協調，影響預算執行審計的進一步深化。

　　（五）預算執行審計立法滯后。目前，我國預算法、審計法等法律法規雖然對在國家預算管理中實行審計監督作出了規定，但對于審計監督在國家預算管理中的地位、作用和職責等規定仍然不是十分明確。這在一定程度上影響了審計監督在國家預算管理中的重要作用的發揮，同時，也是我國國家預算管理不完善的表現之一。我國有關預算管理的法律法規對于審計監督在國家預算管理中的重要地位和作用都沒有作出明確的規定，導致了國家預算管理法律法規的不完善。按照預算法第九章的規定，人大及其常務委員會對預算、決算進行監督，政府對預算執行進行監督，政府審計部門對本級預算執行和決算進行監督。預算法把審計監督作為預算執行的一個外部制衡機制提出來的同時，卻沒有規定各單位預算執行結果（財務報表）必須經過審計機關簽署審計意見后才能上報政府和人大進行審批。這就意味著，我國法律上雖然授權審計機關可以對預算執行、決算進行審計監督，但沒有把審計監督真正納入到國家預算管理體系中，審計監督在國家預算管理中的地位和作用沒有確立。審計法規定了審計機關對預算執行和決算進行審計的法定職責，但僅僅是授權審計機關"可以審"，也就是明確了一個事權范圍，也沒有明確審計機關對預算執行和決算進行審計后發表什么審計意見、立法機構在審查批準預算執行和決算報告之前必須經過審計監督等事項，這實際上就是沒有明確審計監督在國家預算管理中負有的職責，更沒有確定審計機關在國家預算管理中的重要作用。這些法律法規的不完善，從根源上弱化了審計監督在國家預算管理中應有的地位及其作用的發揮。而預算執行審計立法滯后還表現為：預算執行審計規范性制度建設落后于其他審計。預算執行審計的準則和標準、預算執行審計人員應承擔哪些審計責任以及如何防范預算執行審計風險等方面的制度都未建立，影響預算執行審計規范性。

　　（六）審計理論研究滯后。預算執行審計實踐需要有審計理論作指導，但現實狀況是，預算執行審計理論研究跟不上預算執行審計實踐的發展。目前有的地方開展了財政支出效益審計，有的開展了行政管理成本審計，都是對政府績效審計的一種探索，也是深化預算執行審計的積極行為，正是由于在理論上未對財政支出效益或行政管理成本審計的目標、審計內容、評價標準等進行深入研究，預算執行審計的實踐沒有理論上的支撐，使得財政支出效益審計或行政管理成本審計進展不快，因此，預算執行審計理論研究和創新滯后于預算執行審計實踐，導致了預算執行審計實踐的遲緩，影響了預算執行審計的進一步發展。

　　（七）審計風險防范措施不力。預算執行審計的宏觀性和復雜性，使得預算執行審計風險遠遠高于其他審計的風險。這既有外部環境諸如審計體制制約、受長官意志支配，審計對象、內容不完整等等因素影響，又有審計自身因素影響。從審計自身來說，主要有審計人員的預算執行審計風險防范意識不強，審計機關和審計人員采取的措施不到位。一是對被審計單位所提供資料的真實性、完整性缺乏法律上的保證措施，即使推行承諾制，對被審計單位不愿簽定承諾制制度的行為，無法制裁。二是延伸審計力度不夠。由于受審計力量及審計時間的限制，審計常常是“點到為止”，而且往往只注重資金的靜態審計，忽視動態審計。三是審前調查中對財稅部門內控制度的測試重視不夠。審計內容和重點難以突出，憑以往經驗審計就帶有盲目性。四是審計手段落后，審計質量難以保證。

　　對完善預算執行審計的幾點想法：

　　（一）明確目標，準確定位，進一步發揮預算執行審計高層次的作用。預算執行審計是永恒的主題，但這并不是說預算執行審計模式是固定不變的，隨著經濟形勢的發展和環境的變化，財政的指導思想必須轉變，審計目標必須適應財政體制的變革。我們認為現階段及今后的預算執行審計的指導思想應是：以服務財政體制改革，建立公共財政框架，增強宏觀調控能力為目的，以規范財政管理，提高財政資金使用效益為目標，來開展預算執行審計。現階段要在監督財政收支的真實、合法的基礎上，逐步向財政收支的效益性上轉變。當前，就是要通過審計，促進財政部門樹立效益的觀念，建立和完善適應公共財政體制要求的財政支出效益考核評價體系，審計機關要不等不靠，按照審計署五年規劃的要求，積極大膽探索，對財政支出效益、稅收征收成本進行審計，在各預算執行單位中推行行政管理成本審計，積累成功經驗和有效的方法。在理論上要有前瞻性，未雨綢繆地開展財政效益審計研究，大膽借鑒國外政府績效審計理論，來豐富和完善我國財政效益審計理論，從而來指導財政效益審計實踐，推進財政效益審計的全面開展，使預算執行審計目標真正向效益性轉變，充分發揮預算執行審計的高層次的作用。

　　（二）科學安排，改進方法，進一步提高預算執行審計的質量。在審計內容上，要適應形勢需要，緊緊圍繞管理和效益不斷拓展。一是向預算編制延伸，探索對預算編制的科學性、合理性進行審計或審簽的有效辦法和措施；二是向政策執行延伸，加大對執行政策的嚴肅性和有效性的審計；三是加強對財政支出的審計分析，進一步優化支出結構；四是探索效益審計、跟蹤審計，加大對財政專項資金的審計力度；五是加強對國庫集中收付制度和政府采購工作運轉情況的監督；六是加強對轉移支付資金的審查，提高資金的使用效益。在審計方式上，實現四個轉變，即：由單一項目審計轉變為綜合項目整體推進；由財務收支審計轉變為行業性、系統性審計調查；由事后監督轉變為事前、事中、事后跟蹤監督；由傳統的手工審計轉變為計算機輔助審計或遠程審計。要根據審計重點合理安排審計周期，做到重點對象年年審，一般對象三年審一次，一次審三年。審計機關的整個業務工作要突出預算執行審計的核心地位，審計計劃要圍繞預算執行審計這一主線來安排，也就是說所有的審計都要突出預算執行審計，服務預算執行審計，將其他審計與預算執行審計有機結合。審計機關內部要打破過去按行業歸口審計的辦法，實行綜合一體化審計，使預算執行審計主體作用得到充分發揮，從而可以進一步提高預算執行審計質量。

　　（三）協調配合，整體聯動，進一步提高審計的效率和效果。預算執行審計是個系統性和綜合性很強的工作，需要審計機關上下聯動，資源整合，及時溝通信息，實現信息共享。要著力解決“上審下”與“同級審”兩張皮的矛盾，增強預算執行審計效果。對國稅審計這一塊，在不改變現行審計管轄權的情況下，對審計署不納入延伸審計計劃的當年，授權地方審計，審計署納入當年計劃，由特派辦審計時，地方審計機關派員參與，掌握與地方財政收入有關的資料，同時特派辦對自己未審計而授權地方審計的年度可以重點抽查，督促地方審計機關 提高審計質量。地方審計機關查出問題屬于上一級問題將情況上報，屬本級問題由本級審計機關依法處理。上級審計機關在審計中對本級財政與下級財政轉移支付的資金往來結算的情況，要及時通報給下一級審計機關，真正建立全方位的監督協調配合機制。這樣可以有效解決在時間上和空間上的監督空白點。提高預算執行審計的整體效能和工作效率。

　　（四）多管齊下，完善立法，進一步實現預算執行審計的規范化。依法審計是審計工作的重要原則，現在包括預算執行審計在內的法律體系不完善，因此必須進一步完善有關立法。一方面建議有關部門修改和完善《預算法》，使之與修改后的《審計法》更好的對接，把審計監督真正納入到國家預算管理體系中，確立審計監督在國家預算管理中的地位和作用。另一方面充分利用審計機關通過制定規定、規章、規范性文件來彌補法律體系不足，與相關部門法律法規的銜接。審計機關要借鑒國外好的做法，吸取實踐中的經驗，建立預算執行審計準則，制訂操作指南。建立預算執行審計協查制度。使上下級審計機關之間經常溝通，及時反饋預算執行審計情況，還要以省級審計機關為中心建立預算執行審計資料數據庫，做到信息資源共享。要明確被審單位對所提供的會計資料的真實性、合規性、完整性進行承諾的法律責任。在條件成熟時，改革現行審計管理體制，實行垂直管理。為依法審計創造良好的外部環境。

　　（五）強化措施，加強培訓，進一步提高財政預算執行審計人員的素質。要建立穩固的培訓陣地，在目前情況下，建立省級以上的在職干部審計培訓基地。要遴選好師資力量，將重點高校財政審計專業名師、審計機關審計專家納入師資人才庫中。要編好實用性強的培訓教材，重要的是對預算執行審計實踐經驗進行總結和歸納，形成教學審計案例，使培訓有較強的針對性。要制訂中長期和年度培訓計劃，明確學習目標、內容和要求。只有在人員培訓上做到上下一盤棋，形成經常性的輪訓制度，分層次培訓審計人員，才能使審計人員不斷地及時更新知識、掌握現代審計技術和技能，才能適應新形勢下財政審計發展的需要。(作者：湖北省荊門市審計局 劉海泉）

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