PPP這種公共產品提供模式，在目前的低票價下更具有生命力，因為它把人們逼上必須解決政府投資、政府運營這種低效率體制的道路上來

　　文/本刊記者 秦鳳華

　　2007年10月7日，北京地鐵5號線開通，這是貫穿北京南北的又一條交通大動脈。

　　除了5號線的開通，令北京市民更為興奮的是，同日，北京地鐵全網開始實行2元的單一票價。

　　北京市基礎設施投資公司總經理王灝剛剛參加完軌道交通路網票制票價聽證會，就立即著手進行客流的預測和分析。對他來說，票價降低所帶來的客流增加，將牽動以PPP模式引入港鐵參與建設的4號線項目。因為構建PPP模式一個最為重要的條件就是由“票價”和“客流”決定的線路運營收入。當運營收入低于一定水平時，如果政府不能給予適當補貼，投資人有權要求終止合同，而政府也可以選擇終止合同。

　　PPP(Public Private Partnership)意為政府部門通過與私人部門建立伙伴關系提供公共產品或服務的一種方式。PPP模式大致分為3種類型：外包、特許經營、私有化。在建的北京地鐵4號線，在國內軌道交通行業首次采取了PPP模式，是我國城市軌道交通行業第一個正式批復實施的特許經營項目，也是我國第一個利用外資、引入私營部門運作的地鐵項目。

　　正如北京市交通委副主任周正宇所言，低票價是政府將公共交通納入公益性項目的一種體現。很多人會有疑問，在票價保持低水平時，政府終歸要給予企業經營補貼，那么還有必要對軌道交通項目采取諸如PPP、BOT等市場化的融資手段嗎？

　　PPP前景更加明朗化

　　文中提要1：低票價并不意味著運營收入就會下降，因為票價低，客流也隨之增大。即便收入降低，也只意味著政府要給投資人更多補貼

　　對軌道交通這類準公益性項目在投融資方面進行創新，一直是王灝和他的同事研究的課題。“這幾年我們在投融資方面已經采用了很多的市場方法，運營企業也在這方面采取了很多措施，包括4號線引進香港地鐵來投資，就是具體舉措。”王灝認為，市場化的運作方式可以促進管理水平和效率的進一步提高，使公共財政發揮更大的作用。

　　作為北京市向社會資本開放項目之一的軌道交通4號線是個試點，由北京市基礎設施公司與香港地鐵等成立京港地鐵公司，進行部分項目建設和運營。通過PPP模式，政府引入外資，不僅補充了建設資金，更引進了香港地鐵建設和運營理念。

　　“現在2元的單一票價對PPP有一定的影響，”中國國際工程咨詢公司投資項目可行性研究與評價中心主任、政策研究部副主任李開孟認為，在新票價體系下，雙方需要就補貼內容重新談判。

　　項目的投資、運營和回收需要根據項目的現金流入和流出進行測算，而在和港鐵簽定的合同中，軌道交通直接的現金流入就是票價收入。根據目前線路運行的情況，票價與客流決定了運營收入，而地鐵廣告、車廂、站場開發的收入在整個現金流入中的比例是非常微小，甚至可以忽略不計。因此，票款是運營方最主要的收入方式。

　　由于2元票價是政府作出的政策性變動，是超越商業行為的政府行為，按照一般PPP、BOT項目融資模式的基本規則和國際慣例，由于政府提出的政策、法律變動而引起的項目投資者和經營者的損失，應由政府承擔。

　　因此，在2元的低票價提出后，目前的PPP經營協議需要在對相關數據進行測算后，重新進行調整和談判。

　　曾參與項目談判的大岳咨詢公司總經理金永祥認為，政府除了加大補貼額度外，還可能對有些局部條款進行調整�！爱吘拐�策變了，需要就此簽署補充協議�！�

　　但低票價并不意味著運營收入就會下降，因為“收入=票價×客流量”：票價低，客流也隨之增大。即便是因為票價下降而導致收入降低，也只意味著政府將給予投資人更多補貼，對投資人來說，或許還是個好事。

　　相反，固定票價體系在一定程度上更有利于PPP模式在軌道交通項目中推進。PPP、BOT這些方式，都是在運營風險對等、分攤機制達到雙方都可接受的程度的前提下，才能簽訂合同。在PPP模式中，票價是收入的主要來源，如果票價不能確定，那么談判過程可能會異常艱苦。票價是由政府調控的，在投資人看來，這本身就是不確定因素，在這種前提下，未來調價機制將成為談判的焦點。而目前北京確定了2元的單一票價，對投資人而言，票價某種程度上變成了確定因素，在此基礎上測算成本、回收方式就相對簡單。政府則可以根據這一定價來確定補貼額度。如此以來，雙方更容易達成一致。

　　在李開孟看來，軌道交通向公益事業回歸，并不意味著要放棄對PPP、BOT這種公共項目建設模式的探索。隨著認識和觀念的深入，公共財政政策、制度的清晰，反而更有利于PPP模式在我國發展。

　　PPP優勢并不在融資

　　文中提要2：對于政府來說，公共項目一旦有了社會投資人，建設成本和運營成本都能實現節約，還可以對其建設質量和服務質量進行約束，這才是PPP的優勢

　　有關專家認為，目前，對于軌道交通項目的經濟性評價存在很大的認識誤區。

　　首先軌道交通項目是不能盈利的。不僅不能盈利，而且根據中國國際工程咨詢公司對國內幾條城市軌道線路項目的評估情況看，在現有票價基礎上，不僅不能回收建設期龐大的投資，甚至連運營費用都難以回收。在發達國家，也同樣面臨這個難題。根據這種狀況，地鐵建設期的成本只能是政府全額負擔。

　　現在建設項目普遍采取資本金制度。按照規定，地鐵和一般的商業項目被等同看待，地鐵項目必須有40%的資本金，余下的60%可以采取貸款方式。而如果按照商業銀行的運作法則，銀行是不可能向其貸款的，因為還本付息需要靠地鐵票價來償還，公益性的項目特征決定了其不可能靠票價收入實現贏利。那么為什么還會有銀行來放貸呢？“因為這60%的借款不是由地鐵公司來還，而是由政府來還�！崩铋_孟認為。既然是政府兜底，資本金制度在地鐵項目中實際上變成了“表面文章”。

　　現在也有一些國內城市嘗試采取“軌道+土地”的運作方式，試圖將地鐵沿線土地交予社會投資人開發以換取投資。這實際上是政府間接出資，放棄了土地開發權，而將軌道交通建設導致的土地升值作為對社會投資人的補償。

　　由此看來，軌道交通公益性、社會性的本質特征決定了不論是哪種融資方式創新，最終地鐵建設投資都是政府出資。無論是PPP、BOT，還是“軌道+土地”，政府都不能以躲避其責任。

　　“按我理解，PPP不是一種融資的方式，其主要功能不是籌資。政府引入PPP這種模式主要還是通過市場化方式進行機制的轉變，理念的創新，提高公共投資的運營效率�！崩铋_孟說。

　　地鐵的平均造價在3-4億元/公里，輕軌的平均造價在2-3億元/公里。全國“十一五”期間建設1500公里左右軌道交通，為此總投資額將在6000億元左右。大規模的軌道交通建設規劃，不僅需要龐大的投入，更需要引入現代化的經營理念，使地鐵能夠在現有票價基礎上維持運營甚至實現盈利。

　　在2元的低票價票制背景下，需要公共財政支持的力度非常大。王灝預計，按照2008年運行里程達到172公里，需要補貼10億元，加上折舊因素，可能要超過30億元，如果再考慮貸款利息，財政補貼可能是50多億元。

　　然而，“具體補多少，在沒有引入市場機制的情況下，只能是地鐵運營公司要多少，財政就要拿出多少。”國家發改委運輸研究所副研究員鄒斯林認為。

　　原有的政府投資、政府經營體制被視作浪費最大的體制，建設和運營成本控制不住，政企不分，企業經營不善還要補貼，公用事業往往變成政府的包袱，所以需要進行改革。

　　金永祥給記者舉例稱。假如某條線路，政府原計劃全額投資150億，現在改投100億，剩下的50億，交給私人去投資，他為了獲取贏利就要降低成本，這樣不僅可以控制住150億的總投資，而且還可能將預算降為120億。如果是完全政府投資、企業漫天要價，150億的預算可能變成180億了。此外，采用市場化手段，政府補貼，只需在2元基礎上增加1元，企業就可以運轉了。而如果完全由政府來做，可能需要在2元上再補2元。節約出來也是效益，政府負擔減輕。

　　因此，一旦有了社會投資人，他就會精打細算，對于政府來說，建設成本和運營成本都能實現節約，還可以對其建設質量和服務質量進行約束，這就是PPP的優勢。

　　按照這一思路，政府完全可以再拿出一些線路，進行新融資方式的嘗試。特別是PPP方式，在目前這種低票價下更具有生命力，因為它把政府逼上必須解決體制和效益問題的道路上。

　　“如果現在處理得好，決策得好，那效率提高了，那就進入良性循環�！苯鹩老檎f。

　　如何補貼需要慎重考慮

　　文中提要3：只有城市發展到一定水平，通過修地鐵能夠帶來的回報遠遠超過修地鐵時的高投入時，政府部門建地鐵才是合算的，而且也才有能力進行補貼

　　從香港地鐵的成功經驗來看，土地是比較見效的補償方式。低票價是不是意味著政府為維持與社會投資人的合作，就不得不出讓更多的土地呢？

　　“我不贊成這種方式�！崩铋_孟說。

　　土地作為稀缺資源，是政府公共財產最重要的來源方式。而在許多準公共項目開發過程中，都曾經有過“土地+項目”的開發方式。

　　李開孟曾參與了國內一些體育場館的開發。和地鐵項目類似，由于場館本身贏利十分困難，當地政府希望能將場館與周邊土地捆綁起來進行招商，但效果并不理想。將土地與項目捆綁在一起，整個項目盤子就十分龐大，對開發商的專業能力和要求也相應提高。符合要求和具備一定能力的投標者就會減少，缺乏競爭，往往開發的效果都不好。

　　其實，隨著地鐵建設，周圍環境改善，土地價格上升，政府可以從經營城市的角度，通過專業化運作，獲得土地增值的公共財政收入。

　　通過建軌道交通改善環境，促進城市發展，可使政府獲得很高的土地升值收入。這也是軌道交通表面上是虧錢的買賣、而全國十幾個城市都要興建地鐵的原因。從公共理財的角度，政府核算的是以何種方式能帶來大量的現金流入，包括稅收、地價增值、無形資產等，修地鐵實際上意在長遠。

　　地鐵在一定程度上是個代價高昂的公共交通方式，每公里地鐵的造價3-4億元，只有城市發展到一定水平了，才能用軌道交通這種奢侈的公共交通方式 。

　　從地鐵對土地價值的影響看，城市越大，城市發展水平越高，土地價值越大，這時發展地鐵帶動周邊土地增值才更有價值。此外，城市只有發展到一定規模了，時間價值才能體現出來，運輸時間的節約效益對于大城市居民來說才更有意義。而且對于像北京、上海這樣的特大城市，對環境效益看得更重，就越有動力發展軌道交通。

　　“綜合評價地鐵投資項目看，只有城市發展到一定水平，通過發展地鐵能夠帶來的回報遠遠超過修地鐵時的高投入時，在這種情況下，政府部門建地鐵才是合算的，而且也才有能力進行補貼�！崩铋_孟說。

　　盡管現在看來低票價對PPP模式的影響還有待研究，具體的收入還要通過進一步測算。但毫無疑問的是，低票價體現了政府公交優先的綜合運輸發展戰略。

　　記者從北京市發改委相關處室得到證實，軌道交通引進社會投資的問題還在研究，下一步的政策措施還需要等待低票價實施一段時間，在相關運營、客流、財政收支狀況有統計數據以及聽取各方意見后才能制定。

　　附文：

　　城市公交的“逆市場化”輪回

　　公交是一種政府舉辦的社會公益性事業，而非企業的贏利性行為。北京市城市公交回歸公益的問題，其他大城市也同樣面臨

　　本刊記者 秦鳳華

　　家住北京通州區的小梁到西城區西直門附近的單位上班，每個工作日都要穿城而過，所經之地在上下班時地面交通擁堵頻發，出于節省時間的考慮，地鐵是他是首選的交通工具。

　　從梨園站上車，先乘坐城鐵八通線，到四惠站后換乘地鐵1號線至復興門，然后換乘2號線到西直門，沒有月票的他每天往返一趟要花掉8元錢。

　　在北京，以軌道交通作為日常出行首選交通方式的人不止小梁一個。以往，除了極少部分人持有地鐵月票外，大多數人只能按照單程3元、換乘城鐵4-5元不等支付票價。

　　讓小梁等很多北京市民高興的是，北京地鐵5號線10月7日開通，2元的單一票制隨之實施�！懊刻煳业某鲂谐杀窘档土艘话耄　毙×杭�動地告訴記者。

　　小梁出行成本降低的背后，則是北京市財政對軌道交通補貼的增加。據北京市運輸管理局的測算，低票價政策實行后，預計財政年增加支出將達10億元左右。

　　在CPI指數同比增高、社會消費品價格“漲”聲不斷的情況下，北京地鐵出人意料地采取了降價措施�！斑@充分體現了公共財政對公交優先的支持。”北京市運輸管理局劉通亮局長說。北京市發改委副主任柴曉鐘則相信，這“表明北京市在探索市場經濟的運行體制下，如何經營公共事業走在了全國的前列。”

　　從市場化到公益化的回歸

　　幾年前，北京曾對公交運營進行市場化改革，成立巴士股份公司，采取上市融資等手段，進行市場化運作。此后，一些社會資本相繼進入公交市場，開發了康恩專線、百利寶專線等線路，共同分享公共交通的利潤。

　　然而，公共交通市場化運作的弊端逐漸顯現。在票價“泰山不動”的情況下，燃料價格卻一路上漲、汽車維護保養價格提高，運營成本大大增加，運營公司盈利能力明顯減弱，甚至入不敷出。

　　“而且，隨著城區面積的擴大，市區人口外遷，城區周邊新小區的居民對公交有較大需求，股份公司要追求利潤最大化，要考慮成本，往往不愿意開通這些線路，即便開通了，價格也難以讓工薪階層滿意。”北京市交通委副主任周正宇說。

　　2005年9月23日，國務院轉發建設部、國家發改委等6部委《關于優先發展城市公共交通的意見》，首次給予公共交通公益性的明確定位，強調優先發展城市公共交通是提高交通資源利用效率、緩解交通擁堵的重要手段。

　　“我們開始意識到公交是一種政府舉辦的社會公益性事業，而非企業的贏利性行為。”北京市公安交通管理局原副局長、北京市交通委員會專家委員會委員段里仁表示。

　　早在2007年年初，北京公共汽車票價就實行了1元單一票價、持卡4折的優惠票制，受到了市民的普遍歡迎。當然，市民在享受廉價出行的同時，北京市財政需要大量增加票價“直補”。據北京市財政局統計，2004-2006年3年間，北京市財政共投入241.17億元支持公交、地鐵等公共交通。2007年，北京市財政預計將安排49.76億元支持公交車、地鐵等公共交通事業發展。其中，光實施公交車優惠一項，就安排補貼34億元。

　　現在，北京又大幅度下調軌道交通票價，政府的補貼額度進一步擴大。地鐵的降價，再次表明了北京市政府的態度：公共交通要向公益事業回歸。

　　“北京市的公交優先政策符合國際慣例，同時也是北京市對過去部分城市交通政策的修正�！敝袊鴩�際工程咨詢公司投資項目可行性研究與評價中心主任、政策研究部副主任李開孟說。

　　既然明確了軌道交通公益項目的性質，發展軌道交通特別是低票價下的軌道交通，必須要有一定的政府財力做保障。

　　目前北京財政正以年均25%的速度增長。在此次降價前的價格聽證會上，柴曉鐘證實，今年1-8月北京財政收入達到1030億元，同比提高了30%。而2006年是1117億元，今年有望達到1500億元�！艾F在政府為什么敢于拿出這個政策？因為財政是有支持能力的�！辈駮早娬f。

　　表面看來，市民開私家車出行，政府非但不需要給予補貼，甚至還可以有些收入，成為財政收入的一項來源；而鼓勵市民乘坐公共交通工具出行，則需要給予補貼，這在財政支出中占有重要比例。那么政府為什么還選擇進一步降低票價、優先發展公共交通呢？

　　“實際上，在市民選擇開車出行時，也同樣享受到了政府的補貼，和眾所周知的公交‘明補’不同的是，開車出行享受到的是‘暗補’，”李開孟認為，道路、停車場、環境污染治理這些費用都是政府“買單”。因此，如果把道路建設成本、喪失土地的增值收入預期以及環境治理費用加在一起，“政府要為一個開車人付出的社會成本可能遠遠超出對其乘坐交通工具的補貼�！�

　　如果把公共財政作為一種理財方式的話，政府選擇支持公共交通更為合算。從客觀上，解決公眾出行問題是政府義不容辭的責任。但是，如果采取政策限制私家汽車上路顯然不符合市場經濟的原則，在這種情況下，通過價格杠桿作用來體現公交優先政策、優化交通方式顯得較為合理。

　　會否引發連鎖反應？

　　北京地鐵的低票價不僅在北京引起極大反響，在軌道交通較為發達的上海，同樣掀起了不小的波瀾。

　　“不要說2元，就是3元的單一票價也比上海便宜，”一位上海同行告訴《中國投資》記者。北京地鐵票價降為2元后，上海市民再也不能用“毛毛雨”來形容兩地軌道交通價格的差距了。

　　上海地鐵現行的票價方案是在2005年5月的“上海軌道交通客運票價調整聽證會”上確定的。自當年9月15日起，基準票價起價由2元調整為3元，起乘里程6公里，之后按10公里進級，每段進級1元。一、二、三號線以及此后新投入運營的線路執行調整后票價。在“一票通”改造完成前五號線暫維持原價。

　　在上海市軌道運營公司的網站上，記者看到了一幅幅復雜的價格表。按照現行上海軌道交通計費方式，地鐵票價從最低3元到最高9元不等。

　　大岳咨詢公司總經理金永祥判斷，北京的低票價對于其他城市肯定會產生壓力。北京是國內最早開通地鐵的城市，不僅在地鐵運營方面一定程度上起到引領行業發展的作用，而且在定價機制上也將起到示范效應。

　　“畢竟北京市政府面臨的公共理財、公用事業回歸等問題，其他大城市也同樣面臨。”李開孟和金永祥的想法不謀而合。

　　在此次北京降價聽證會前，上海有關部門也已著手研究分時段、分地區的、比較合理的票價方案。10月18日，上海市政府方面公開對北京地鐵低票價做出回應。上海市政府新聞發言人焦揚發布了關于上海市公交票制結構調整方案，并表示，優先發展公共交通是上海既定的方針，上海市將按照可持續、分步漸進的原則，科學合理地調整公交票制，逐步降低市民的出行成本。

　　如果上海這樣的大城市能夠響應低票價，那么像廣州、南京、重慶以及未來將開通地鐵的杭州、沈陽、大連等城市相信也會對地鐵的經濟價值重新進行判斷，在考慮其財力能否負擔的基礎上，進行價格調整或定價。

　　比照其他國家的大城市，如倫敦、紐約、巴黎、莫斯科等，在北京軌道交通路網完善后，仍然實行2元單一票價的可能性很小，但低票價的原則應該不會變。

　　柴曉鐘也表示，低票價政策不是權宜之計。但是，有人提出，對地鐵運營補貼多了，是否意味著教育、醫療、環境等其他方面的公共支出將有所減少呢？

　　“政府公共財政存在一個優先順序。如果因為過快地發展軌道交通而擠占了其他基本的公共服務的話，這說明政府的公共理財出現了失誤，百姓的整體公共福利受到了損害。”李開孟認為。在當下，軌道交通是一個熱門公共領域，但是公共教育、公共醫療的需求更為迫切。如何選擇優先次序，需要地方政府謹慎權衡。

　　表三：主要城市的地鐵票價方案

　　地區

　　地鐵票價

　　北京

　　單一票制2元

　　上海

　　1、2、3、4號線：3元起價，0-6公里3元，6-16公里4元，16公里以上每10公里增加1元；

　　5號線：2元起價，0-6公里2元，6-16公里3元，16公里以上每6公里增加1元。

　　廣州

　　起價4公里以內2元，4-12公里每遞增4公里增加1元，12-24公里每遞增6公里增加1元，24公里后，每遞增8公里增加1元。

　　南京

　　起價2元，可乘坐8站7區間，之后每增加1元乘距增加4站，4元封頂。

　　重慶

　　1元起價乘坐3站，之后每增加1元乘距增加3站，全程5元。