本報評論員 周慧蘭

　　在剛剛舉行的2007年北京經濟形勢分析會上，北京市發改委副主任王海平指出，北京市商品住宅銷售價格上漲15.3%，連續6個月漲幅超過兩位數。而根據北京市國土局日前發布的數據，1-9月份，全市住宅用地供應量約1000公頃，約完成全年計劃的63%，比去年同期的832公頃多了20%。年底前北京市還將供應42宗住宅用地，加上已經供應的用地，北京今年供應住宅用地可達到84宗，總土地面積將達到1600公頃，為近年來最多。一邊是政府不斷加大土地的供給，一邊是房地產市場高燒難退，“土地財政”在房價上漲中究竟獲利幾何？而其中的利益鏈條也在爭論中逐漸變得清晰。

　　2001年我國開始實行土地收購儲備制度，同時輔之以招拍掛制度，價高者得地。地方政府通過土地收購儲備機構，成為土地一級市場的壟斷供應者。政策的初衷是為了避免土地轉讓交易中的不公平操作，保證土地出讓獲得最大收益；然而政策的結果卻使得土地成為一種可資本化的財產，追逐土地收入成為地方政府獲得財政來源的巨大動力，而不少時候，農民卻沒有獲得相應的補償。據統計，2006年全國土地出讓收益高達7676.89億元；2007年在多個城市土地競拍中，出現每平方米超過萬元的天價。然而，根據修改過的《土地管理法》對于征地補償標準的規定，“土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產值的三十倍”，據中國土地學會專家的計算，每年全國被征地農民相當于損失了巨額的土地財產權。也就是說，現在的供應方式是在用計劃經濟的辦法低價征地，卻以市場經濟的做法高價供應土地，在一高一低的剪刀差之間，農民并沒有分享到地價上漲從而房價上漲所帶來的紅利。

　　征地之所以可以低價，往往緣于“公共利益”的旗號，然而我國目前的法律法規既缺乏對“公共利益”的明確界定，又缺乏如何決定“公共利益”的明確程序。對此，留美中國法律學會主席劉向民是這樣解釋的，“現行法律中對‘公共利益’做出的唯一注腳，是《土地管理法》規定的為公共利益需要，實施城市規劃進行舊城區改建，可以收回國有土地使用權；為鄉(鎮)村公共設施、公益事業建設，可以收回集體土地使用權。前者對什么是‘公共利益’仍然沒有定義，但似乎舊城改造可以算作公共利益；后者則似乎把鄉村的‘公共利益’限于公共設施和公益事業。除了這兩個模糊界定外，‘公共利益’似乎沒有另外的法律闡述。”對此，劉向民認為，中國應該在憲法和法律上明確“公正補償”的原則，并確立以“公平市場價值”作為補償標準，把征收農村集體土地的補償費改為按市場價值計算。雖然并不存在直接的農村土地交易市場，但現代金融學提供了多種以市場價值為原則的估值方式，也可以依據征收后的土地出讓金間接估價。

　　征地之所以可以低價，也因為我國缺乏一個開放的農村土地二級交易市場，劉向民說，“《土地管理法》規定，對集體土地的征收一般分兩步進行：第一步是農用地轉用審批，第二步是征地審批。前者的審批主體是原批準土地利用總體規劃的機關；已批準的農用地轉用范圍內，具體項目由市、縣人民政府批準。批準后，由縣級以上政府予以公告并組織實施。顯然，這樣一個征地程序，行政部門控制了征地的全過程。既沒有規定立法機構的授權，也沒有給予受影響的公眾民主參與的權利，更沒有司法審查的要求。公告發布是在征地審批被批準之后。也就是說，此時被征地一方只有搬遷的義務，而沒有保護自己土地不被征收的權利。剩下的，只有對補償、安置方案進行一些討價還價的機會而已”。集體土地不能自由、合法地交易導致了農村和城市土地的兩種命運，近來如雨后春筍般出現在北京各郊區的小產權房也正是農民在這種制度約束下尋求分享土地紅利的一種探索。農村土地的流轉方式關系著中國現代化的發展戰略問題。是繼續過去城鄉分治、二元結構的土地制度，還是走城鄉一體化、城鄉互動的均衡發展道路？這是擺在決策者和公共管理部門面前的一項新的課題。

　　我國現行的土地政策存在哪些問題？推進農村土地直接入市交易的可能性與難點在哪里？如何從法律上保障農村土地流轉的合法性與安全性？近期，由中國經濟體制改革研究會副會長樊綱主持，研究會組織了關于土地流轉制度改革的內部座談會，會議邀請了中國土地學會副理事長黃小虎、美國土地政策研究所中國代表處首席代表李平、中國政法大學教授李曙光、哈佛大學肯尼迪學院研究員劉向民、北京大學法學院房地產法研究中心主任樓建波、華遠集團總裁任志強、牛津大學中國研究中心研究員陶然、中國政法大學民商經濟法學院院長王衛國，對以上問題進行了深入探討。經主辦方允許，本報對座談進行了梳理。是為21世紀北京圓桌第153期。

　　土地參與的宏觀調控

　　主持人(樊綱)：近年來我國房價屢攀高峰，有報道稱北京房價漲幅已連續六月超兩位數，國家頻繁出臺調控政策效果卻并不理想，很多人認為這與當前的土地政策密切相關，您如何看待這個問題？

　　黃小虎：“土地是宏觀調控的手段”這個觀點,是我在1990年代初提出的。當時國家土地局和建設部圍繞著“房隨地走還是地隨房走”，即房屋管理服從土地管理還是土地管理服從房屋管理，發生了一場爭論。為了搞清這個問題，我研究地價、地租與房價、房租之間的關系。

　　研究表明，房屋屬于一般商品，房價是在生產領域形成的，房租是房價的分割；土地則不同，地租是在分配領域形成的，是憑借土地權力參與剩余產品的分配，而地價是地租的資本化。二者的形成機理不同，在經濟生活中所起的作用也不同。房屋價格可以折舊，折舊到一定年限就沒了。土地卻是永續利用的，隨著經濟的發展，地價會有升值的趨勢。按馬克思的觀點，地租是與市場價格(即生產價格)的調節作用聯系在一起的，可以保證平均利潤率規律的實現。因此，地租、地價并非越高越好。高了，企業得不到平均利潤，嚴重的還會侵蝕工資，影響再生產；低了，企業有超額利潤，不利于平等競爭，甚至產生經濟泡沫。

　　在土地公有，特別是城市土地歸國家所有的背景下，國家既是國民經濟的管理者，又是國有土地的所有者，雙重身份集于一身，完全可以使所有者行為服從管理者目標。就是說，國家不單純追求土地收益最大化，而把地租、地價作為調節社會經濟活動的杠桿。除此之外，編制土地利用規劃，也是國家行為。土地規劃的目的是通過控制土地資源配置，調節其他資源配置，引導市場主體行為符合國家目標。我因此認為，土地在社會主義市場經濟條件下，可以成為宏觀調控的工具。但后來的現實情況，與我的理想相距甚遠。回過頭來看，問題在于部分地方政府成了市場主體，結果是管理行為服務于所有者目標了。

　　樓建波：這幾年城市房價很高，我覺得最大的問題不是招拍掛，而是現在的土地供應制度不能夠反映供需關系。我們收集了一些宏觀調控數據，為了抑制房價，各地政府都在加大供地措施，但房價還是沒有降，原因是什么？從一塊地拍出去，到可以賣的商品房，需要很長一段時間。招拍掛規定要按期開發，現在更嚴格，兩年不開發，就要把地收回，這樣供應就很難趕上，因為拍不拍這塊地是政府定的，開發商拿了地到蓋出房子來，還有一段時間。所以我想，能不能夠讓土地的開發時間、開發周期靈活一點，由開發商自己來決定。

　　李曙光:這源于現在土地使用的三類狀況：

　　其一，國有土地是“統一所有，分級使用”，分級使用的實質是“地方所有”。這與分稅制改革的后果相關。分稅制改革使得地方政府承擔了大量的事務而財政短缺。地方利益主要來自于三大預算外收入：行政收費、政府基金與土地出讓金(與中央政府分享)。地方政府通過各種各樣的收費，可以拿到超過70%的利潤。有追求土地財政的沖動，土地的巨大收益與地方財政的短缺使地方政府不得不“借用”甚至“借有”國家所有的土地資源；

　　此外，集體土地是“分類管理，分類流失”。 在土地用途分成農用地、建設用地、未利用地三類并按用途使用的法律框架下，所謂的集體用地，實際上是被某一個群體，某一個主體使用，而不是真正的集體概念，這就使得土地產權極其混亂。集體所有的土地在實踐中成為村鎮所有，乃至某些有支配實力的人所有。

　　最后，土地規劃是“分區規劃，互相打架”。這主要是土地規劃的性質不清晰。各城市的規劃應該是法律，可在許多城市，換一任市長就換一個規劃。剛剛通過城鄉規劃法(2007)，希望有點改善。再加上一個共同的問題是土地的登記混亂、流轉中缺乏統一公正公開的程序。

　　陶然：現在的房價問題與土地供給有密切關系。目前政府的政策是在耕地保護上要求不能突破18億畝紅線，實際上，一些遙感數據說明我國耕地不止18億畝，此外，農業生產力的進步使得糧食單產提高的可能性很大。我國糧食供應不存在太大的安全性問題。

　　目前政府在進行基本農田保護、土地宏觀調控的時候面臨一個權衡：一方面要保證糧食安全，另一方面，如果完全保護農田，在很多地方限制了土地供應，房價會漲得很快，也會造成城市居民的滿意度下降。目前地方政府出讓的土地大部分是工業用地，只有少部分是商業用地和住宅用地，工業用地很多是零地價出讓，扣除開發成本，一畝地還會虧很多錢，地方政府為什么要這么做？為了吸引投資。現在的GDP考核體制導致大家都來競爭投資，把投資吸引過來了，過幾年增值稅就會增加。

　　商業用地或住宅用地可以市場化的方式進行拍賣，雖然一次性能夠拿到很多錢，房地產開發之后還有一些營業稅。但目前我國尚未開征物業稅，所以地方政府沒有激勵更多出讓商業和住宅用地，招拍掛出讓土地，地方目標是招拍掛的利益最大化，這樣拍賣的土地肯定比社會要求的最優量要小。加上房地產開發的物業稅沒有開征，拍賣的時候寧愿少拍一點，交易的時候能夠獲得更多的價格收益。所以，地方政府會更多地拍賣工業用地，而相對少地供應房地產或者是商業用地。

　　任志強：這是政府供給方式的問題。很多城市都有開發項目，是先做規劃還是后做規劃，這是效率問題。全國到目前為止，容積率不到1：0.5，如果我們提高到1：0.8或者1：1，人均用地可以從168平米降到120平米。我國的可耕地是14%，未開發用地是17%，完全可以拿出1%的用地給城市人口居住。

　　土地供給的問題在于政府的計劃性供應方式。比如北京預計2020年將達到1600萬人，但是假如現在已經達到了2020年的人口，政府卻要到2020年才能供給現有人口的土地，這就造成供不應求。北京現在人均居住面積是全國最低的，可是每平方公里卻不到700人，上海是每平方公里居住2600多人，香港是8000多人，石家莊是4000多人。所以說，現在的問題不是缺地。順義這么多地都不蓋房子，都變成綠地了，這些地拿出來能夠住2000萬人。俄羅斯也有1/6的人口在莫斯科，所以我們根本不用為土地問題發愁。

　　主持人：剛才說到土地政策是造成現階段土地供求矛盾的主要原因。我國現行的土地政策存在哪些問題？

　　李曙光：我在四年前討論國有企業改革時提出：城市土地改革應從破產國有企業的土地開始，即從破產的國有企業的劃撥地的轉讓出售開始，來籌措安置破產國有企業職工的資金，土地資產可以作為支付國有企業改革的成本，特別是安置下崗職工經費的來源。那時是一個粗淺的想法。

　　現在從宏觀上看，土地制度改革遇到的問題是什么呢？

　　第一，土地制度改革遇到的是結構性問題與體制性問題。中國土地權力的來源是有問題的。關于土地的立法，有憲法、物權法、土地管理法等大法，還有無數個部門規章與各城市規劃等小法，大法、小法存在沖突的最大問題就是沒有一個對土地產權準確、全面的一個法律上的初始界定。現行法律把土地界定為公有制：全民所有和集體所有。《土地管理法》第二條規定：中華人民共和國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。

　　在我看來這兩種所有制有些問題值得討論，如土地國有，它把土地產權的所有人定為國務院，即國家所有土地的所有權由國務院代表國家行使。同時土地法第二條又規定國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。產權所有人在征用土地時要給別人補償，要給非所有人補償，這自相矛盾。這意味著這個土地產權是有瑕疵的。麻煩就出在土地在我們立法上的初始界定不清晰上，也就是說憲法、物權法等規定的土地國有所有權是不完整的，其他主體可以使用、占用、處置這個土地。

　　李平：和農民相關的土地法規無非有三種：第一是農用集體土地的法律，第二是涉及集體建設用地的法律，第三是征地法律。

　　就農地而言，主要任務不是立法改革，而是落實、實施現行的法律。就農地法律而言，唯獨剩下的一個主要問題就是農地抵押。物權法在這個問題上的反復，顯現出中央擔心放開抵押會引起農民失地、銀行屯地、管不住土地轉用等問題。其實無論是通過法律措施還是銀行實踐，都可以規避這三點。比如中國完全可以引入美國的家園地豁免法律，規定部分農地可以作為保證農民最低生活水平的口糧地，不準抵押權人(銀行)通過拍賣抵押的口糧地來實現抵押權。這樣一來，口糧地的抵押也許不會被銀行所接受，但其它農地則可以抵押。

　　政策性征收法律在中國是一個空白。所謂政策性征收，就是不征地，但是把土地的經濟性用途完全消除掉。比如天然林保護工程，政府通過規劃把經濟性用地劃為綠地，不準有任何建筑等。怎么給農民保障？這在法律上是缺失的。

　　農地直接入市的實踐

　　主持人：廣東率先開始了“農地直接入市”的實踐，有學者提出這是保障農民土地權益和解決當前土地供給矛盾的有效途徑，如何看待農村集體土地的這一流轉方式？農地入市推進的可能性與難點在哪里？

　　王衛國：首先是所有權平等。國有土地、集體土地所有權都是憲法規定的權利，為什么國有土地可以流轉，集體的就不能？第二，農民有發展權。既然是屬于農民的土地，農民為什么不能拿來發展？相反，把城市建設和國家征收建立在使農民子孫后代失去生存資源的基礎上，這也是不公平的。這關系著社會的長治久安。

　　當然物權法也有突破，它沒有將土地管理法中只容許國有建設用地流轉的規定寫進去，這實際上是為下一步改革留下了空間。關于宅基地問題，物權法也沒有照抄土地管理法。它對宅基地的主體沒有明確限定，沒有說是只能由農村居民享有，這也是留下了改革空間。農村人可以到城里來買房，城里人為什么不能到農村買房？隨著城市人口老齡化，人口居住成本不斷攀升，很多人愿意下鄉。實際上現在廣東省也有立法上的突破，國務院的一個通知性文件也表達了這個意思。下一步需要從整體制度上突破。物權法只是調整所有物權法律當中的一個，是一個框架性的法律，解決了一部分問題，但不可能要求它解決所有的問題。中國的土地制度還在進展之中，立法不可能超前，所以能夠留下這兩個口子已經是很大的進步。

　　李平：集體建設用地入市，我認為是非常必要的，但中國的農地制度有一個特征，就是在農民與國家之間，還隔有一個集體組織。集體建設用地進入市場，毫無疑問會帶來巨大的收益，甚至可能是天文數字的收益，這個收益在中國現行的農村行政體制下，有多少能落到農民的手中？減少政府的征地范圍，讓農民自行賣地，究竟是讓集體受益，還是讓擁有土地承包經營權，或者是擁有那片宅基地的真實的農民受益？這是一個政策取向問題。如果不先解決這個問題。馬上讓集體建設用地入市，那么農民個人的收益有可能得不到保障，甚至會產生大量的侵權行為。今年五、六月份，我去一些地方看了34個村，就發現當地的集體賣地存在大量侵犯農民權益的行為。

　　“28號文件”規定：征地補償主要用于解決失地農民的問題；物權法也明確規定：承包經營權人失去土地，有權得到征地補償，但是物權法并沒有說集體有沒有權得到。山西已經規定了是“二八開”，征地補償集體得20%，失地農民得80%；福建的規定是大多數歸失地農民；廣東也要求50%以上存入農民的定期帳戶。下一步立法首先要解決的是農民的分配得利問題，我個人認為農民所得至少應該占到70%以上，應該用法律的形式把它固定下來。原來的土地管理法實施條例規定，征地三大補償中最大的補償即土地補償費是歸集體所有，由集體發展集體經濟，現在物權法打破了這條規定，物權法的規定是承包經營權人享有土地補償費。

　　陶然：我同意農地直接入市，但其中有個很關鍵的問題需要解決，那就是地方政府有沒有激勵這樣做，我國的財產稅還沒有征收，地方政府只能通過征地然后拍賣拿到一些收益。除了財產稅外，土地從農地轉為非農地有一個增值，這個增值不是農民本身造成的，而是整個城市的基礎設施投資，政府可以征收一定比例的增值稅。要激勵地方政府推行農地直接入市，就要逐漸引入土地增值稅和物業稅。

　　主持人：在農村土地流轉中，小產權房與宅基地的流轉也是當前討論比較激烈的一個話題，您如何看待小產權房的合法性問題？如何保障小產權房及宅基地交易的安全性？

　　任志強：先說產權，1949規定了城市房屋歸公，那個時候沒有宅基地問題，宅基地是形成了集體土地之后才出現的。1979年允許土地有償使用，1982年說依法可以進行轉讓，但這里恰恰不包括集體土地。集體所有和國家所有都是公有產權的一種。現在是兩種產權混在一起。集體土地產權限制了交易權，這是一個很大的問題。

　　小產權房和大產權房很大的區別是公共設施的費用是由政府承擔、農民承擔還是開發商承擔，小產權房之所以便宜是因為它不承擔公共設施。美國在140多年前提出了分區立法制，即當地居民有權決定規劃，比如旅游區的居民投票不允許修高速公路，聯邦政府也沒有辦法，這個道路能滿足1000人，如果修高速公路就變成10000人，旅游區就被破壞了。

　　王衛國：對于農村地區開發出售的所謂“小產權房”，法學界認為不能說它不合法，只能說依據城市房地產管理法的現有城市房地產登記制度不包含它。但從產權的角度講，首先農民的集體所有權是合法的，所以派生出來的使用權也是合法的，因為市場的基本規則是 “無禁止則許可”，所以，使用權進行適當的流轉，如果沒有超出土地用途和規劃管理，就不能說它違法。而今后在物權法框架下的不動產登記涵蓋了城鄉地區。隨著城鄉規劃法的出臺，從規劃到市場交易和產權登記，都應該城鄉一體化。

　　小產權房出現后，我也在思考一個問題，如果立即將農村建設土地可以流轉寫入物權法，那會是什么局面？有可能是新一輪的圈地運動：開發商和鄉鎮干部馬上趁著農民還沒有醒悟過來時，把大量土地給圈了。所以應當有序流轉，一步步進入市場，可以用交易所的形式，只允許場內流轉，不允許場外流轉，交易方式可以是集體建設用地的轉讓、出租、出資、抵押，將交易所建設為審批、登記、稅收一條龍的機構，既方便了交易，又降低了交易成本，也使交易行為和管理行為公開化、透明化。以往留下的問題，包括小產權問題，都可以通過交易所加以規范；國家的稅收措施，包括物業稅，也可以在農村土地交易所這個范圍內率先實行。通過這么一個平臺來培育農村土地市場，進而推動城鄉土地市場的一體化和規范化。

　　李平：關于宅基地，現在的物權法把農村土地承包經營權、城市土地使用權和農村宅基地使用權都劃歸為物權，但這幾大物權有一個很大的差異。如承包經營權和宅基地使用權都包括占有、使用和收益的權利，唯獨宅基地只有占有和使用的權利，收益權被拿掉了，而收益權則是和流轉相關的，這說明立法者不贊成宅基地的流轉。土地管理法第61條規定，出賣出租農村住房的農民不得再申請宅基地。在中國，無論是抵押還是買賣，都是地隨房走。從這方面來講，可以說法律沒有完全禁止宅基地的出售，但它必須和房子連在一起。不過，即便認定宅基地可以流轉，也還存在一個交易安全問題。除了農地承包經營權外，我國的土地使用權登記生效，不經登記，流轉不發生效力。盡管法律沒有明說宅基地是否要登記生效，但物權法第155條規定已經登記的宅基地使用權轉讓應當登記。也就是說，如果宅基地已經登記，那么不登記的轉讓就沒有法律效力。在登記過程中，土地部門很有可能會按照土地管理法和國家現有的規定、法律上對宅基地轉讓的限制而拒絕登記，那么購買宅基地所得到的產權就無法受到保護。比如，不少地方在“建設新農村”和“城鄉一體化”口號下推進所謂“住宅向小區集中”，讓農民放棄原來具有完全產權的宅基地和住房，搬進只有小產權的公寓樓，不能登記，也沒有房屋和土地

產權證，使農民原有的完全產權變成“小產權”。另一方面，如果農民轉讓宅基地幾年后看到地價漲，要把宅基地收回來，當年的受讓方也會由于轉讓沒有效力而得不到法律的保護。這種情況在北京郊區已經出現，說明沒有法律認可的交易，安全得不到保證。