近年來，隨著政府投資項目建設的快速發展，政府投資項目審計監督工作也逐步深入，同時圍繞著政府投資項目審計監督中審計機關的職權范圍、監督方式、處理處罰措施以及相關方救濟途徑等問題也產生了激烈的爭論。概括而言，目前我國政府投資項目審計監督中主要存在以下四個焦點法律問題：一是審計機關是否能對政府投資項目的施工方等相關方進行審計；二是審計機關能否對政府投資項目相關合同的合法性、有效性進行判定；三是審計機關是否能夠通過審計決定的方式對政府投資項目的決算價款進行核減；四是政府投資項目的施工、監理等相關方的救濟途徑問題。筆者認為，應該從以下兩方面入手解決目前我國政府投資項目審計監督中存在的焦點法律問題：一方面要著眼于對政府投資項目焦點法律問題的根本解決，即抓住對政府投資項目及其合同的本質屬性認識不清這一問題的根源，徹底糾正關于我國政府投資項目及相關的合同是政府作為普通民事主體所從事的民事行為的錯誤觀點，進一步明確政府投資項目建設以及相關的合同是政府為了履行其公共管理職能作出的具體行政行為這一法律事實。同時，要探索建立以《行政合同法》為核心的完善的行政合同法律制度，對行政合同的范圍進行準確地界定，對行政合同訂立、履行的程序以及合同雙方當事人的權利義務予以明確，對行政合同糾紛的解決途徑予以規定，改變我國目前法律上將行政合同與民事合同混為一談的局面，從而將政府投資項目合同從民事合同中剝離出來，確立其行政合同的法律地位，把政府投資項目合同涉及的法律問題納入到行政合同法律制度的框架下予以解決。另一方面要著眼于對政府投資項目審計監督焦點法律問題的階段性解決。雖然尋求對政府投資項目審計監督相關問題的根本解決是我們的終極目的，但是這將是一個相對漫長，而且充滿博弈的過程。由于對我國政府投資項目審計監督的爭論越來越激烈以及由其引起的法律糾紛日益增多，使我們不得不在目前的法律框架下尋求解決這些問題的權宜之計。筆者認為，雖然解決這些問題的方式是多種多樣的，但關鍵是合理界定審計機關審計監督手段及處理處罰行為的合法性邊界，既要確立審計機關審計監督及其審計結論的權威性，確保公共利益的最終實現，又要將審計機關的行政行為控制在合法、合理的范圍內，切實保障政府投資項目相關方的合法權益，達到公共利益與個人利益的雙贏。具體來說，筆者有以下四個建議：一、完善現有的關于政府投資項目審計監督的法律法規，推動國務院出臺《政府投資項目審計監督條例》我國目前沒有專門的關于政府投資項目審計監督的法律法規，我國修正后的審計法僅對政府投資項目的審計監督進行了原則性的規定，目前的審計法實施條例以及審計署等六部委1996年印發的《建設項目審計處理暫行規定》、審計署2001年頒布的《審計機關國家建設項目審計準則》，實際上多數內容已過時或操作性不強，不能滿足政府投資項目審計監督工作的需要，而審計署2006年出臺的《政府投資項目審計管理辦法》又僅是旨在規范審計機關內部審計行為的規范性文件，無論其形式、內容還是法律效力都無法有效地指導政府投資項目審計監督工作。因此，目前的當務之急就是以修正后的審計法為基礎，廣泛借鑒近年來地方政府投資項目審計監督立法工作的成功經驗，啟動關于政府投資項目審計監督法律法規的立、改、廢工作，在條件成熟的情況下出臺《政府投資項目審計監督條例》，對政府投資項目審計監督的職責權限、監督方式、法定程序等問題予以明確規定，從而將政府投資項目審計監督工作完全納入法治軌道。二、加強對涉及政府投資項目審計監督的訴訟案例的理論研究，出臺相應的司法解釋以指導司法實踐據審計署的不完全統計，2001年至2006年間全國由政府投資項目審計監督引起的復議和訴訟案件共52件，其中20件是通過行政復議、行政訴訟方式解決的，其余的32件當事人未經行政救濟途徑直接提起民事訴訟。在已審結的15件民事訴訟案件中，人民法院采信審計決定的5件，部分采信的3件，不采信的7件。從目前的司法實踐來看，部分法院在未按法定程序對審計機關依法作出的審計決定進行合法性、合理性審查的前提下，就作出了實質上否定或者部分否定審計結論的民事判決，這是與法律相違背的，同時客觀上造成了“強制執行困境”的出現。而且，不容忽視的是，最高人民法院[2001]民一他字第2號函《關于建設工程承包合同案件中雙方當事人已確認的工程價款與審計部門審計的工程決算價款不一致時如何適用法律問題的電話答復意見》這一不具備普遍適用效力的司法文件已經對涉及政府投資項目審計監督的訴訟案件的審理工作造成了誤導。因此，最高人民法院應該在對涉及政府投資項目審計監督的訴訟案例進行理論研究的基礎上，盡快出臺指導這類案件審理工作的司法解釋，其中應該明確此類案件的審理應以有權機關對審計決定的合法性、合理性的審查結論為前提，以保證審計機關審計監督的權威性。三、正確界定審計機關審計監督行為的法律邊界，保證審計監督行為的合法性、適當性審計機關行使審計監督職權對政府投資項目相關方涉及投資項目的財務收支行為以及對投資項目合同的履行情況進行監督，在一定程度上是行使政府在行政合同中的行政優益權的一種形式，這種優益權的行使必須是合法合理的，不能超越職權對不屬于自身職責范圍的事實和行為進行評價和處理，不能片面地夸大公共利益而損害相關方的合法利益。其主要內容：一是審計機關在審計監督過程中不能對政府投資項目相關合同的合法性、有效性進行判定。如果審計機關發現有可能導致合同無效的事實或行為，應該將這些事實或者行為的證據通過法定程序移交給有權機關，由其對相關合同的合法性、有效性進行判定，審計機關只能根據有權機關的判定來為或者不為一定的行政行為。同時，目前一些地方通過地方立法的方式確定了重大政府投資項目在簽訂相關合同時必須增加“以審計機關審計結論作為項目價款結算和竣工決算依據”的條款的經驗在目前的情況下是值得推廣的。二是審計機關在作出審減項目決算價款的審計決定時，必須要充分考慮審減行為的必要性、相稱性和適當性。所謂審減行為的必要性是指審減行為的前提必須是公共利益是否已經受到了現實的、嚴重的損害，或者已經產生了造成這種損害的客觀可能，而要消除這種損害和可能除了對項目價款進行核減以外再沒有其他更為適當和可行的方法；所謂審減行為的相稱性是指審計機關的審減行為的收益和成本必須是相稱的，即審計機關通過審減行為維護的公共利益與這種審減行為損害的個人利益必須是相稱的，要通過對個人利益盡量小的損害維護盡量大的公共利益。值得注意的是，這里所指的“利益”并不僅僅指那些有形的物質利益，更重要的是那些無形的法定收益權，例如相關方基于對政府的信賴而為一定行為所產生的收益權應當予以保護，否則將造成政府信賴危機，而這種損失遠遠大于政府在一個或者幾個項目中損失的那些有限的資金。所謂審減行為的適當性是指審計機關的審減行為必須是在對相關事實科學的和權威的評價的基礎上作出的。根據這三個原則，在實踐中，審計機關對項目價款的重新認定必須依據權威機構的相關標準，綜合考慮物價正常浮動以及由不可抗力造成的物價非正常浮動等情況。審計機關對項目價款的審減，要考慮項目相關方增加項目價款行為的主觀惡性和其造成的客觀結果，如果相關方并不是惡意的隱瞞、欺詐，也不存在建設方與相關方惡意串通損害國家利益的情況，同時相關方增加項目價款的行為也不會造成國家利益和公共利益的重大損害，審計機關最好不要對項目價款進行審減。三是審計機關應該盡量避免直接向投資項目相關方下達審計決定，同時也應盡量避免在審計決定中直接對項目價款進行審減。鑒于目前由政府投資項目審計監督引起的復議、訴訟案件的不斷增多，為了緩解矛盾，防范審計風險，審計機關在發現投資項目相關方有偷工減料、虛報冒領、惡意欺詐等嚴重危害公共利益的事實和行為確需對項目價款進行核減的情況下，可以將這些事實和行為的證據移交給行政主管機關要求其對相關方的行為進行查處并對合同的效力進行判定。同時，審計機關應要求建設方通過法律途徑變更項目價款。如果建設方對于公共利益的損害負有責任的話，審計機關可以在職權范圍內追究建設方及其主要負責人和主管人員的行政責任，予以相應的行政處罰。此外，審計機關還可以將審計結果直接報送本級人民政府，由其直接作出是否調整項目價款的決定。四是要切實保障項目相關方行政復議、行政訴訟的權利。行政復議是“公民、法人或者其他組織對行政機關的具體行政行為不服，依法向其上一級行政機關或其他法定行政復議機關提出申請，由受理申請的行政復議機關對引起爭議的具體行政行為進行審查并作出裁決的法律制度�！本鸵话愕木唧w行政行為而言，行政相對人可以向作出該具體行政行為的行政機關的上級主管機關和本級人民政府提起行政復議，但是在政府投資項目審計監督中，審計機關對項目相關方的審計監督實際上是代替本級人民政府行使對項目相關方經營管理國有資產的經濟責任及合同執行情況的經濟監督。因此，為了切實保障項目相關方的合法權益，應該確立涉及政府投資項目審計監督的行政復議案件的上級主管機關和上級人民政府管轄原則，以避免項目本級人民政府為了維護自身利益侵害項目相關方合法權益的可能。此外，還要確保投資項目相關方尋求司法救濟的權利，確立涉及政府投資項目審計監督案件的司法最終救濟原則。為了保障相關方的合法權益，同時由于政府投資項目相關合同的特殊性，在審理由政府投資項目審計監督引發的行政訴訟案件時，應該突破僅對審計機關審計監督行為的合法性進行審查的限制，還要對審計監督行為的合理性和合約性進行審查。所謂審計監督行為的合約性是指審計機關在代替政府行使行政優益權時是否存在濫用權力的情況，是否干擾了項目合同的正常履行。四、進一步提高政府投資項目的管理水平，使政府投資項目建設走上良性發展的軌道政府投資項目建設是一個系統工程，涉及到立項、招標、簽約、履約、驗收、運營等很多環節，同時政府投資項目的內容又紛繁復雜，涵蓋了基本建設、科技研發、公益事業等諸多領域，這些都導致了對政府投資項目進行有效管理的艱巨性，而目前由政府投資項目審計監督引發的一些法律問題的根源，很大程度上正是由這種管理的無效引起的，其中對政府投資項目管理權限的劃分不明確、不科學，以及相應的責任追究機制不健全則是關鍵中的關鍵。我國行政管理體制的一些固有弊端使政府部門的行政職能多有交叉，而很多政府職能部門又為了維護自身的部門利益，不斷通過部門立法的形式在職權上開展“圈地運動”，使這種職能交叉的問題變得更為嚴重，而且直接導致了有“油水”的問題各部門都爭著去“管理”，沒有“油水”的問題各部門又都推給別人去“管理”的怪圈。以固定資產建設項目管理為例，在工程價款的核算問題上，就有建設部門、物價部門、財政部門、審計機關等若干部門進行管理或者監督，從而造成了相對人面對這些行政機關的不同行政行為的無所適從，也導致了這些行政機關為了維護自身行政行為的權威性的“依法打架”現象。因此，加強政府投資項目管理，科學界定相關行政機關的職權范圍、行為邊界和法定責任，也是目前解決由政府投資項目審計監督引起的法律問題的一個重要途徑。（作者：審計署外資運用審計司 王世成 審計署法制司 曲煒）

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