在國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算管理的新框架下，國(guó)資委在國(guó)資管理中的定位或?qū)�發(fā)生相應(yīng)調(diào)整

　　《財(cái)經(jīng)》記者 張宇哲《財(cái)經(jīng)》雜志

　　9月13日，中國(guó)政府網(wǎng)發(fā)布國(guó)務(wù)院《關(guān)于試行國(guó)有資本預(yù)算的意見》(下稱《意見》)，國(guó)有企業(yè)13年“獨(dú)享利潤(rùn)”的歷史即將終結(jié)。與此同時(shí)，與收益權(quán)相關(guān)的國(guó)資管理體制改革動(dòng)向，漸漸成為關(guān)注焦點(diǎn)。

　　按《意見》要求，中央本級(jí)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算將從2008年開始實(shí)施，收取實(shí)施范圍內(nèi)企業(yè)2007年實(shí)現(xiàn)的國(guó)有資本收益。今年將對(duì)一批試點(diǎn)企業(yè)收取其上一年度實(shí)現(xiàn)的國(guó)有資本收益。地方試行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的時(shí)間、范圍和步驟，由各省(區(qū)、市)及計(jì)劃單列市人民政府決定。

　　財(cái)政部有關(guān)人士向《財(cái)經(jīng)》記者證實(shí)，2007年國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算試點(diǎn)工作擬于10月啟動(dòng)，試點(diǎn)范圍包括煙草企業(yè)及國(guó)資委目前監(jiān)管的155家中央企業(yè)。

　　國(guó)有資本收益將按“適度、從低”原則，分三檔上繳財(cái)政部。其中，石油石化、電信、煤炭、電力、煙草五個(gè)行業(yè)的上繳標(biāo)準(zhǔn)為稅后利潤(rùn)的10%；科研院所和軍工企業(yè)三年內(nèi)暫時(shí)不上繳；其余央企均按5%的標(biāo)準(zhǔn)上繳紅利。考慮到2007年已過大半，今年試行范圍的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收益將按上述標(biāo)準(zhǔn)減半收取，預(yù)計(jì)總金額約為170億元。

　　所謂國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，指國(guó)家以所有者身份依法取得國(guó)有資本收益，并對(duì)所得收益進(jìn)行分配而發(fā)生的各項(xiàng)收支預(yù)算，是政府預(yù)算的重要組成部分。

　　近年來，國(guó)有企業(yè)應(yīng)向國(guó)家上繳紅利已成各方共識(shí)。而國(guó)企收支預(yù)算的主導(dǎo)權(quán)如何在財(cái)政部和國(guó)資委之間分配，各界則多有爭(zhēng)議。

　　此次《意見》明確，各級(jí)財(cái)政部門為國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的主管部門，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算資金支出由企業(yè)直接上報(bào)財(cái)政部門而非國(guó)資委審核，其撥付使用也繞開了國(guó)資委直接撥付給企業(yè)。這意味著國(guó)資委通過國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算而加強(qiáng)國(guó)企管理權(quán)的愿望再次落空。

　　《財(cái)經(jīng)》記者獲悉，作為國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出的載體，中央政府將于明年成立一家資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司。新的資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司肩負(fù)國(guó)企布局及結(jié)構(gòu)調(diào)整功能，還將承擔(dān)國(guó)有資本戰(zhàn)略儲(chǔ)備職能。其資金將用于股權(quán)經(jīng)營(yíng)、資本運(yùn)作及體現(xiàn)國(guó)家戰(zhàn)略意圖的新興產(chǎn)業(yè)投入、產(chǎn)業(yè)更新。

　　近年來，國(guó)資委在爭(zhēng)取國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算權(quán)的同時(shí)，亦在搭建旗下的國(guó)資經(jīng)營(yíng)平臺(tái)，試圖獲得對(duì)國(guó)資進(jìn)行資源配置的更大空間。然而，在國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算管理的新框架下，這一定位勢(shì)必將發(fā)生相應(yīng)調(diào)整。

　　財(cái)政部主導(dǎo)

　　從1993年中共十四屆三中全會(huì)發(fā)軔，國(guó)資預(yù)算改革已經(jīng)歷了14年波折。

　　“從政府的管理角度講，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度的建立相當(dāng)于分灶吃飯，以前政策性破產(chǎn)等用于國(guó)企的改革支出，將逐步從政府公共預(yù)算退出，從國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算中安排。政府公共預(yù)算用于國(guó)企改革和發(fā)展支出的安排會(huì)越來越少。”財(cái)政部人士對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者分析說。

　　在原有財(cái)政體制下，公共預(yù)算與國(guó)有資本預(yù)算混列。用財(cái)政部科研所所長(zhǎng)賈康的話形容，就是“國(guó)有資本預(yù)算分散在各個(gè)單位，看不見也摸不著”。十四屆三中全會(huì)首次明確提出：“改進(jìn)和規(guī)范復(fù)式預(yù)算制度，建立政府公共預(yù)算和國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算，并可根據(jù)需要建立社會(huì)保障預(yù)算和其他預(yù)算。”

　　1995年11月，國(guó)務(wù)院發(fā)布實(shí)施《預(yù)算法實(shí)施條例》，要求各級(jí)政府預(yù)算按照復(fù)式預(yù)算編制，分為政府公共預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算和其它預(yù)算。

　　2003年國(guó)資委成立后，即力推國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算立法。2005年初，國(guó)務(wù)院法制辦曾部署關(guān)于國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算立法的研究工作，國(guó)資委為此組織了幾個(gè)課題組，并將起草《國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算條例》的草案列入計(jì)劃。后因分歧太大，最終亦未能進(jìn)入實(shí)質(zhì)立法程序。

　　在此期間，世界銀行一份關(guān)于國(guó)企分紅的報(bào)告獲得業(yè)界廣泛關(guān)注。該報(bào)告指出，無論從理論上看還是從國(guó)際做法來看，盡管國(guó)資委是國(guó)有股東的代表機(jī)構(gòu)，但國(guó)有企業(yè)的紅利和私有化收入應(yīng)該上繳財(cái)政部，納入正規(guī)的預(yù)算程序；國(guó)資委所有開支應(yīng)由預(yù)算撥款支持，就像其他所有中央政府部門一樣。這一看法逐漸贏得官產(chǎn)學(xué)界的共識(shí)。

　　2006年初，財(cái)政部啟動(dòng)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于試行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的意見》的起草工作，國(guó)資委主導(dǎo)編制央企國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的想法未能實(shí)現(xiàn)。

　　此次國(guó)務(wù)院發(fā)布的《意見》中規(guī)定：“國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入由財(cái)政部門、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)收取、組織上交。企業(yè)按規(guī)定應(yīng)上交的國(guó)有資本收益，應(yīng)及時(shí)、足額直接上交財(cái)政。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算資金支出，由企業(yè)在經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算范圍內(nèi)提出申請(qǐng)，報(bào)經(jīng)財(cái)政部門審核后，按照財(cái)政國(guó)庫管理制度的有關(guān)規(guī)定，直接撥付使用單位。”

　　這意味著國(guó)資委對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算取得部分支配權(quán)的愿望再次落空。“任何政府部門都不可能比企業(yè)更了解投資、分配的需求。”財(cái)政部相關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者說。

　　“錢一旦收上來怎么用，會(huì)引發(fā)一系列新的矛盾和帶來新的挑戰(zhàn)。”上述人士稱，“首先，政策的行為目標(biāo)要非常清楚，而目前沒有任何法定依據(jù)。以前的目標(biāo)是解決國(guó)企歷史問題，現(xiàn)在能不能支持比如石油公司境外收購？其次，戰(zhàn)略規(guī)劃也很復(fù)雜，我們初步規(guī)劃是用于國(guó)有資本結(jié)構(gòu)調(diào)整，既有退出亦有對(duì)新興產(chǎn)業(yè)的投入等。”

　　據(jù)悉，此次收繳國(guó)資收益，國(guó)有金融企業(yè)并不在其列。事實(shí)上，作為國(guó)有金融控股平臺(tái)的匯金公司本身，即有向旗下企業(yè)收取分紅的權(quán)利，而匯金公司也即將被納入到中國(guó)投資有限公司的麾下，因此無需再疊床架屋。

　　“需要削平很多山頭”

　　近兩年，上海、北京、深圳、廣州、重慶等地區(qū)已在國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算方面悄悄邁出第一步。征收紅利主體有的在財(cái)政部門，有的在國(guó)資部門；強(qiáng)制收繳的國(guó)企紅利比例則由10%至100%不等。

　　2006年，中國(guó)國(guó)有企業(yè)實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)近1.22萬億元，稅后利潤(rùn)達(dá)6252億元。其中，央企實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)7546.9億元，而這部分利潤(rùn)的69%來自中石油、中國(guó)移動(dòng)、中石化、中國(guó)電信、中海油、寶鋼、神華能源、中國(guó)鋁業(yè)和國(guó)家電網(wǎng)九家企業(yè)。

　　另據(jù)國(guó)家稅務(wù)總局?jǐn)?shù)據(jù)，2006年卷煙消費(fèi)稅完成1134億元，煙草業(yè)完成利稅2900億元，僅次于石油業(yè)。

　　伴隨著社會(huì)公眾對(duì)壟斷企業(yè)高額利潤(rùn)的質(zhì)疑，央企紅利上繳最終亦成為現(xiàn)實(shí)，但具體實(shí)施中并非坦途。

　　國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心企業(yè)研究所副所長(zhǎng)張文魁分析，國(guó)有企業(yè)往往傾向于通過設(shè)立多級(jí)次企業(yè)，將利潤(rùn)層層向下轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致很多地方的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算成為“記賬游戲”。

　　目前，國(guó)資委只負(fù)責(zé)審批母公司的財(cái)務(wù)預(yù)算、決算，如果企業(yè)通過種種方法把利潤(rùn)留在子公司或?qū)O公司，國(guó)資委從母公司的財(cái)務(wù)報(bào)表上是無法識(shí)別的。在張文魁看來，如何建立起合適的、既能使出資人享受到應(yīng)有收益又能避免企業(yè)強(qiáng)烈抵制的股息紅利制度，是建立國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的關(guān)鍵之一。

　　“此次收取的稅后利潤(rùn)比例較低，企業(yè)仍將保留大部分稅后利潤(rùn)，用于自身改革和發(fā)展。”財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，此次國(guó)有資本收益只是向中央直接管理的一級(jí)企業(yè)收取，稅后利潤(rùn)的核定按企業(yè)集團(tuán)公司合并的財(cái)務(wù)報(bào)表剔除少數(shù)股東權(quán)益核定，對(duì)這些企業(yè)所屬的全資企業(yè)、控股參股企業(yè)(包括上市公司)的利潤(rùn)分配沒有直接影響。而采取合并報(bào)表的方式亦可防止企業(yè)通過子公司隱藏利潤(rùn)。

　　國(guó)內(nèi)煙草企業(yè)和現(xiàn)有155家央企中，絕大部分為依據(jù)《企業(yè)法》設(shè)立的國(guó)有企業(yè)，也有少部分已改制為公司制企業(yè)。由于2006年度央企盈利水平較高，同時(shí)亦考慮到當(dāng)前國(guó)企改革任務(wù)較重，需要支付的改革成本壓力很大，故經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，今年首先按從低原則收取央企2006年度實(shí)現(xiàn)的國(guó)有資本收益，并試編制國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算。

　　“運(yùn)行兩三年條件成熟時(shí)，我們將根據(jù)地方規(guī)范的與中央統(tǒng)一的國(guó)資預(yù)算辦法，匯編全國(guó)的國(guó)資預(yù)算。”財(cái)政部人士稱。

　　據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者了解，對(duì)于中央企業(yè)來說，目前大部分的錢在其上市公司里面，雖然集團(tuán)合并報(bào)表之后有賬面利潤(rùn)，但能否拿出足夠的現(xiàn)金流也是個(gè)問題。

　　“國(guó)資收益的征收，技術(shù)上沒有問題，但現(xiàn)實(shí)中很多大型企業(yè)集團(tuán)利潤(rùn)都在子公司，集團(tuán)公司只是起到管理作用，所以操作中會(huì)有一定難度，這涉及集團(tuán)控制力和企業(yè)再投入的問題。”國(guó)家開發(fā)投資公司總會(huì)計(jì)師張華表示。

　　國(guó)資委人士亦向《財(cái)經(jīng)》記者證實(shí)，如何提高集團(tuán)公司管控能力，是國(guó)資委近年來包括今后數(shù)年推進(jìn)企業(yè)改革的一項(xiàng)重點(diǎn)工作。

　　一個(gè)比較尷尬的現(xiàn)實(shí)是，許多中央企業(yè)集團(tuán)公司晚于子公司成立，集團(tuán)公司和子公司不是通過資本紐帶聯(lián)結(jié)，而是在特殊改革背景下，通過行政劃撥手段硬性“攢”在一起，行政級(jí)別高的企業(yè)成為集團(tuán)公司，管控很弱。集團(tuán)內(nèi)部的各個(gè)子企業(yè)各自謀生，導(dǎo)致資源在集團(tuán)內(nèi)部各個(gè)子企業(yè)間配置混亂；有的集團(tuán)公司只是一個(gè)虛殼，有的集團(tuán)公司比子公司還弱，根本無法起到實(shí)質(zhì)性的管理作用。

　　“這也是一個(gè)流程再造的過程，是利益的重新排列，需要削平很多山頭，擺平諸侯的力量，甚至?xí)�有很多博弈。”�?guó)資委有關(guān)人士稱。

　　不過按照此番政策安排，國(guó)資委僅僅扮演了替財(cái)政部收繳央企國(guó)資收益的角色，其自身如何獲得政策激勵(lì)，尚有待觀察。

　　又一家主權(quán)基金？

　　“如何重新厘定國(guó)資委的職責(zé)，是理順國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算管理體制的核心問題。”北京大學(xué)財(cái)稅法研究中心主任劉劍文說。

　　在此之前，國(guó)資委一直期望在取得部分國(guó)資收益之后，成立若干家資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司，去實(shí)現(xiàn)資本運(yùn)作、資產(chǎn)管理等職能。

　　按照國(guó)資委的設(shè)想，將下設(shè)兩類資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司，一種是持股型，在80家至100家主業(yè)比較清晰的央企之外，將較小的、與國(guó)計(jì)民生關(guān)系較小的央企納入此類資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司。

　　另一種類型是托管型，作為資源配置平臺(tái)，孵化盤活央企不良資產(chǎn)和從主業(yè)剝離的輔業(yè)資產(chǎn)，這類平臺(tái)將在央企范圍內(nèi)篩選，比如誠通集團(tuán)。

　　2006年末，國(guó)資委副主任邵寧在“中央企業(yè)推進(jìn)內(nèi)部整合增強(qiáng)集團(tuán)控制力經(jīng)驗(yàn)交流現(xiàn)場(chǎng)會(huì)”上表示，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度建立后，國(guó)資委將為國(guó)有資產(chǎn)管理試點(diǎn)公司注資，使其成為專門從事資產(chǎn)處置、人員安排的托管公司，進(jìn)一步發(fā)揮資產(chǎn)管理功能。

　　李榮融亦在今年初的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理會(huì)議上透露，國(guó)資委將成立資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司，以此為平臺(tái)推進(jìn)調(diào)整重組和股份制改革，并稱已獲得國(guó)務(wù)院原則同意。

　　據(jù)財(cái)政部有關(guān)人士證實(shí)，一家新的國(guó)資經(jīng)營(yíng)公司確實(shí)將于明年啟動(dòng)，但在國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度的新格局下，其基本架構(gòu)和目標(biāo)將有所不同。

　　新設(shè)立的資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司與國(guó)資委現(xiàn)有兩家資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司試點(diǎn)，即國(guó)家開發(fā)投資公司及誠通集團(tuán)不同，在解決了國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局及結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要問題之后，還將承擔(dān)起國(guó)有資本戰(zhàn)略儲(chǔ)備的職能，從事體現(xiàn)國(guó)家戰(zhàn)略意圖的股權(quán)經(jīng)營(yíng)、資本運(yùn)作以及新興產(chǎn)業(yè)的投入、產(chǎn)業(yè)更新。

　　由是觀之，新的資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司或?qū)⑴c中國(guó)投資有限公司相似，具有主權(quán)財(cái)富基金性質(zhì)。

　　不過，財(cái)政部相關(guān)負(fù)責(zé)人士亦坦承，這將使國(guó)有資本預(yù)算中的支出安排成為最難解和最富爭(zhēng)議的課題——要不要擴(kuò)大國(guó)有資本？如果不再投入，相關(guān)收益投向何方？政府變身為投資主體之后，是否能夠提高投資效率并兼顧社會(huì)效益？

　　在全球范圍內(nèi)，對(duì)主權(quán)財(cái)富基金的討論不斷升溫。一種正在形成的共識(shí)認(rèn)為，在主權(quán)財(cái)富基金日趨活躍的同時(shí)，它們也面臨一些極大的風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)，包括特殊的價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)與政治風(fēng)險(xiǎn)。

　　《財(cái)經(jīng)》特約經(jīng)濟(jì)學(xué)家謝國(guó)忠告誡說，通常國(guó)家投資公司的組織結(jié)構(gòu)更類似于一個(gè)政府機(jī)構(gòu)，憑政治需要來決定關(guān)鍵人事任命，缺乏一個(gè)成功的投資機(jī)構(gòu)所需要的獨(dú)立和創(chuàng)造性思考的特質(zhì)，除非政府從一開始就創(chuàng)造出正確的“基因”，否則其失敗是必然的。

　　“好的應(yīng)對(duì)策略是依靠市場(chǎng)，而不是政府，在應(yīng)對(duì)資本過剩方面尤其如此。”在謝國(guó)忠看來，中國(guó)要做的，不是尋找理由建立更多的政府機(jī)構(gòu)。如果非得建立一家國(guó)家投資公司，那么應(yīng)對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)格限制，以便讓其成功的幾率最大化，將國(guó)家的潛在損失降到最小。-