建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，對于推進(jìn)我國農(nóng)村的改革、發(fā)展、穩(wěn)定，對于保障農(nóng)民利益，特別是對于現(xiàn)階段新農(nóng)村建設(shè)中如何構(gòu)建和諧的農(nóng)村社會環(huán)境有著極其重要的作用和意義。但由于經(jīng)濟發(fā)展條件的限制和其他各方面的原因，我國農(nóng)保制度至今沒有取得重大突破，尚未建立適應(yīng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的農(nóng)保制度，以至于出現(xiàn)早期農(nóng)保制度運行陷入僵局。近期，按照審計署的統(tǒng)一安排，筆者對某縣農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金的籌集、運營、發(fā)放及管理情況進(jìn)行了審計，并深入農(nóng)戶對農(nóng)民養(yǎng)老基金繳費及發(fā)放進(jìn)行了實地核查。現(xiàn)就基層農(nóng)保制度存在的問題淺談一下個人看法，以為探索建立新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度提供參考。一、當(dāng)前農(nóng)保政策制度存在的問題1、養(yǎng)老保險水平低下，難以保障基本生活。一是從投保情況看，到期領(lǐng)取養(yǎng)老金的保險對象大都是農(nóng)保業(yè)務(wù)開展初期參保的，其繳費基數(shù)普遍偏低且沒有連續(xù)投保，致使養(yǎng)老金積累總額偏低。據(jù)調(diào)查，該縣月交養(yǎng)老金最低只有2元，最高也只有8元，且躉交在500元以內(nèi)的占60%。二是從領(lǐng)保情況來看，2006年，該縣人均月領(lǐng)取養(yǎng)老金為32元，而該縣農(nóng)村最低生活保障月標(biāo)準(zhǔn)為31元，養(yǎng)老保險與低保基本持平。2006年，該縣實際領(lǐng)保人數(shù)為409人，月領(lǐng)取額少于農(nóng)村低保的人數(shù)213人，占領(lǐng)取人數(shù)的52.01%。月領(lǐng)取額最低為1元，最高為200元。月領(lǐng)取額在100元以下的人數(shù)為401人，占了領(lǐng)取人數(shù)的98.04%。由于保障水平低下，難以保障基本生活，因而農(nóng)民對農(nóng)保缺乏興趣，導(dǎo)致退保問題時有發(fā)生。2、農(nóng)保體制轉(zhuǎn)軌不順，造成農(nóng)保工作“空隙”。1998年，國務(wù)院機構(gòu)改革“三定”方案明確規(guī)定，將民政部主管的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作移交到新成立的國家勞動和社會保障部，該縣直到2007年6月才正式移交。特別是國務(wù)院國發(fā)[1999]14號文件要求暫停開展農(nóng)村保險新業(yè)務(wù)，致使該縣農(nóng)保工作發(fā)展處于停滯狀態(tài)，2000年以后基本沒有新的保費入賬。而該縣作為縣、鄉(xiāng)綜合配套改革的試點縣，鎮(zhèn)級農(nóng)保機構(gòu)撤銷后，農(nóng)保工作無落腳點支撐，以致農(nóng)民不知道找什么地方辦理農(nóng)保業(yè)務(wù)的情況時有發(fā)生，造成農(nóng)保工作出現(xiàn)一定程度的“真空”。3、國家政策扶持力度有限，導(dǎo)致農(nóng)保工作舉步維艱。一方面，現(xiàn)行政策規(guī)定，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險以個人交納為主，集體補助為輔，國家予以政策扶持。集體補助主要從鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)利潤和集體積累中支付。國家政策扶持，主要通過對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)支付的集體補貼予以稅前列支體現(xiàn)。從實際運作情況看，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險相比，只對個人繳費作了明確規(guī)定，而對集體補助和國家政策扶持沒有硬性規(guī)定。既沒有財政直接投入資金，也沒有象對待城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險那樣進(jìn)行支付兜底。從該縣農(nóng)保資金保費收入情況看，1993年至2000年，村集體繳費只占2000年底止保費收入的16.00%。實際上，集體補助只補了村干部，未補助普通農(nóng)民。集體補貼的不公，也影響了農(nóng)民投保的積極性，該縣參保農(nóng)民只占農(nóng)民總數(shù)的6.42%，而且隨著退保的增加，農(nóng)保基金逐漸萎縮，農(nóng)保工作發(fā)展前景令人堪憂。4、政策法規(guī)制度滯后，基金安全面臨風(fēng)險。一是政策法規(guī)制度滯后。盡管農(nóng)保工作開展了近20年，但國家對這項工作的有關(guān)規(guī)定只是停留在部門規(guī)章的水平，連一個條例級的規(guī)定也沒有，致使農(nóng)村養(yǎng)老保險無法可依。二是基金安全面臨風(fēng)險。農(nóng)保工作長期存在方向不明、政策不穩(wěn)、體制不順、監(jiān)督機制不健全等問題。該縣農(nóng)保基金直到1998年下半年才納入社保基金管理范疇，步入財政制度化管理軌道。而在此之前，該縣農(nóng)保基金管理出現(xiàn)漏洞，導(dǎo)致資金違規(guī)挪用及經(jīng)辦機構(gòu)經(jīng)費不足占用基金等問題。由于基金的安全完整面臨風(fēng)險，致使農(nóng)保工作的可信度大打折扣，阻礙了農(nóng)保工作的健康發(fā)展。5、投資渠道單一，基金增值困難。由于基金只能通過存銀行儲蓄和購買國家債券來實現(xiàn)保值增值，農(nóng)保責(zé)任金的積累期計息標(biāo)準(zhǔn)在不同時段有不同的計息要求，而該縣的農(nóng)保基金由于規(guī)模小，根本買不到國債，主要通過存在商業(yè)銀行增值。從1991年至今，同期銀行利率與國家規(guī)定的農(nóng)保基金保值利率倒掛，其中僅利息差額一項就造成農(nóng)保基金潛在損失200多萬元。由于增值渠道單一，支付負(fù)擔(dān)及收支失衡的趨勢日益加重。6、機關(guān)工作經(jīng)費緊張，影響農(nóng)保工作開展。1998年以前，由于該縣農(nóng)保機關(guān)經(jīng)費未納入財政預(yù)算，農(nóng)保工作主要靠借基金和提取3%的管理服務(wù)費開展工作。隨著農(nóng)保納入社保基金專項管理以及取消3%的管理服務(wù)費后，縣級財政只保證編內(nèi)人員經(jīng)費和工作經(jīng)費，加上該縣農(nóng)保工作人員又存在嚴(yán)重超編問題，人員只能分班輪流上崗。致使工作經(jīng)費緊張，隊伍人心不穩(wěn)，影響了農(nóng)保工作的正常開展。二、幾點建議針對存在的問題，為促進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老保險事業(yè)的持續(xù)、健康、有序發(fā)展，筆者建議：1、解決農(nóng)保經(jīng)費不足，確保機關(guān)吃上“皇糧”。政府及有關(guān)部門應(yīng)迅速做好農(nóng)保機關(guān)移交工作，盡快重新核定人員編制，清理超編人員，真正使基層農(nóng)保機關(guān)吃上“皇糧”，切實從源頭上避免農(nóng)保機關(guān)借用、占用農(nóng)保基金現(xiàn)象的再度發(fā)生。2、限期收回基金，歸還資金渠道。政府及有關(guān)部門應(yīng)切實劃清借用、占用、挪用、調(diào)用及損失農(nóng)保基金的責(zé)任界限，按照“誰批準(zhǔn)，誰負(fù)責(zé)；誰動用，誰歸還”的原則，采取積極有效的措施，限期追繳，歸還被擠占挪用及損失的農(nóng)保基金，力爭挽回基金損失。3、加大政策調(diào)整力度，建立新型農(nóng)保制度。一是加大財政扶持力度。如對參保對象實行財政補貼制度；對農(nóng)保基金實行政府兜底政策；規(guī)范集體出資操作規(guī)程；實行個人賬戶與儲備調(diào)劑金相結(jié)合的新制度等，真正建立政府、集體、農(nóng)民三方出資的新模式。二是改變基金管理方式，由各縣分散經(jīng)營調(diào)整為省級相對集中經(jīng)營，增強抵御風(fēng)險能力。三是通過制定《農(nóng)村社會養(yǎng)老保險法》，對各項農(nóng)保政策予以立法保障，以切實提高農(nóng)保基金的養(yǎng)老保險水平，解決這一制約農(nóng)保事業(yè)發(fā)展的核心問題。4、規(guī)范投資體制，拓寬增值渠道。規(guī)范農(nóng)保基金存銀行、買國債的具體操作行為。允許養(yǎng)老保險基金進(jìn)行適當(dāng)?shù)耐顿Y組合，逐步放松投資管制，以提高積累資金的增值率。確保農(nóng)保基金保值增值，降低支付風(fēng)險。5、強化基金監(jiān)管，保障基金安全。各級監(jiān)督部門要將農(nóng)保基金的監(jiān)管真正納入服務(wù)“三農(nóng)”的高度，制定切實可行的年度計劃，實施經(jīng)常性監(jiān)督。對擠占、挪用、拆借農(nóng)保基金的問題，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，嚴(yán)肅處理，絕不姑息遷就。從根本上確保農(nóng)保基金的安全完整，使農(nóng)保基金真正發(fā)揮農(nóng)村養(yǎng)老保險的支撐作用，為農(nóng)保事業(yè)的發(fā)展奠定堅實的基礎(chǔ)。（作者：湖北省京山縣審計局 曹祖剛 付山國 李丹）

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