本報記者 王世玲

　　在四次運用行政手段掀起“環(huán)保風(fēng)暴”后，國家環(huán)保總局發(fā)現(xiàn)，雖然“風(fēng)暴”在短時間內(nèi)能立竿見影，但長期效果卻十分有限。為此，環(huán)保總局力圖通過環(huán)境經(jīng)濟政策尋找新的出路，而建立生態(tài)補償機制被認為是重要一步。

　　9月11日，環(huán)保總局公布《關(guān)于開展生態(tài)補償試點工作的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《指導(dǎo)意見》)，宣布將在自然保護區(qū)、重要生態(tài)功能區(qū)、礦產(chǎn)資源開發(fā)和流域水環(huán)境保護四個領(lǐng)域開展生態(tài)補償試點。

　　建立生態(tài)補償機制是促進區(qū)域經(jīng)濟公平發(fā)展，調(diào)整生態(tài)環(huán)境保護和建設(shè)相關(guān)各方之間利益關(guān)系的重要環(huán)境經(jīng)濟政策。但是，在有關(guān)制度真正建立之前，還必須解決如何定價補償標準，補償資金從哪里來，區(qū)域間如何協(xié)調(diào)等一系列問題。

　　對此，環(huán)保總局呼吁相關(guān)部門配合，開展各種地方試點，探索上述問題的解決之道，為全面建立我國生態(tài)補償機制奠定基礎(chǔ)。

　　生態(tài)補償試點啟動

　　“省里正在做有關(guān)神農(nóng)架生態(tài)補償政策。”9月12日，湖北省神農(nóng)架環(huán)保局局長鄭成林向記者表示。

　　今年年初，國家環(huán)保總局對神農(nóng)架綠色GDP核算試點結(jié)果顯示，當(dāng)?shù)亓帜举Y源、礦產(chǎn)資源等資源如果全面開發(fā)利用，可給當(dāng)?shù)禺a(chǎn)生經(jīng)濟效益大約46.77億元。然而，為了保護生態(tài)，神農(nóng)架林區(qū)喪失了這些效益。

　　“生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化，源于國家缺失通過調(diào)整相關(guān)主體環(huán)境利益及經(jīng)濟利益分配關(guān)系，從而激勵生態(tài)保護行為的生態(tài)補償機制。”國家環(huán)保總局環(huán)境政策研究中心副主任任勇說，他正在主持環(huán)保總局的“生態(tài)補償機制政策”課題研究，像神農(nóng)架這樣的自然保護區(qū)為保護生態(tài)環(huán)境，經(jīng)濟發(fā)展受到限制，需要怎樣補償，正是他研究的內(nèi)容。

　　同時，江蘇省省委、省政府決定，自明年1月1日起，在該省太湖流域開展主要水污染物排污權(quán)有償使用試點，對占用使用環(huán)境資源的實行收費，對環(huán)境資源被破壞的實行補償。江蘇省有關(guān)部門正在組織研究相關(guān)政策和措施，年內(nèi)將出臺收費辦法。

　　9月12日，國家環(huán)保總局有關(guān)人士稱，《通知》表明，環(huán)保總局要在重點領(lǐng)域開展生態(tài)補償試點，并鼓勵地方環(huán)保局按照條件成熟情況，進行各自試點探索，積累經(jīng)驗。

　　首先是嘗試解決像神農(nóng)架等自然保護區(qū)的生態(tài)補償。在此領(lǐng)域，主要試點內(nèi)容是，全面評價周邊地區(qū)各類建設(shè)項目對自然保護區(qū)生態(tài)環(huán)境破壞或功能區(qū)劃調(diào)整、范圍調(diào)整帶來的生態(tài)損失，研究建立自然保護區(qū)生態(tài)補償標準體系。

　　我國正在制定中的《全國生態(tài)功能區(qū)》，回答了國土的哪些部分承載生態(tài)調(diào)節(jié)功能，哪些區(qū)域承載產(chǎn)品提供，哪些承載人居保障？如何補償承載生態(tài)調(diào)節(jié)功能地區(qū)，也是環(huán)保總局進行試點的重要內(nèi)容。

　　同時，還包括如何建立礦山生態(tài)補償機制和流域水環(huán)境保護上下游生態(tài)補償機制。

　　落實補償?shù)募夹g(shù)難題

　　盡管對建立生態(tài)補償機制的重要性已形成了共識，但如何操作卻面臨著諸多理論和技術(shù)難題。

　　如在跨省流域生態(tài)補償方面，上游地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能如何核算，生態(tài)補償指標如何量化，補償依據(jù)和標準怎么確定，如何明晰水權(quán)，如何為生態(tài)補償提供法律保障等都需要明確。

　　“最大的技術(shù)難點是，如何界定利益主體的責(zé)任。”任勇表示。例如，在“新安江生態(tài)補償”的討論中圍繞這個難點有很多爭議。

　　安徽黃山市是新安江流域上游的水源涵養(yǎng)區(qū)，而浙江杭州市是該流域下游的受益區(qū)，黃山市認為，其為保護新安江每年投入大量的資金，并為了保持水源地放棄建廠的發(fā)展機會，為此下游杭州市應(yīng)對其進行生態(tài)補償。

　　但是，任勇發(fā)現(xiàn)，跨省流域斷面的水質(zhì)監(jiān)測數(shù)據(jù)不完善，導(dǎo)致生態(tài)補償很難有定量結(jié)論。目前，我國對重點流域如淮河、黃河等流域的跨界斷面水質(zhì)監(jiān)測有完備的數(shù)據(jù)，但也有一些流域斷面水質(zhì)監(jiān)測存在空白。

　　“上游說達到四類水質(zhì)就夠了，下游說需要二類水質(zhì)。”段光明也注意到了新安江上下游城市之間的爭論。

　　除此之外，生態(tài)補償還有諸多難題需要回答。如怎么補、誰出錢、區(qū)域間如何協(xié)調(diào)等等。

　　“當(dāng)務(wù)之急，是以法律形式，將補償范圍、對象、方式、補償標準等確立下來。”“生態(tài)補償課題”組組長、中國工程院院士、中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所李文華表示。

　　國家生態(tài)補償委員會設(shè)想

　　生態(tài)補償機制直接觸及到經(jīng)濟利益的重新分配，涉及許多部門、地方的利益，需要綜合協(xié)調(diào)。

　　“僅靠國家環(huán)保總局單方發(fā)文是不夠的，需要相關(guān)部門配合。”9月12日，一位長期研究環(huán)境政策的專家向記者表示，從目前看《通知》只是部門條例，而生態(tài)補償機制建立更多地需要財稅制度和管理體制改革相配合。

　　國家環(huán)保總局有關(guān)官員亦向記者坦承，《通知》的頒布，表明了環(huán)保總局在職能范圍內(nèi)會積極開展生態(tài)補償探索。但這項機制真正建立起來，需要相關(guān)部門配合。

　　上述官員認為，2005年以來環(huán)保總局先后配合國家發(fā)改委研究制定了煤礦開采的生態(tài)環(huán)境補償政策，聯(lián)合財政部、國土資源部制定《關(guān)于逐步建立礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)責(zé)任機制的指導(dǎo)意見》，就是一種積極的嘗試。

　　相對于這種零散、局部的部門配合，李文華則強調(diào)建立更高層次的協(xié)調(diào)或仲裁機構(gòu)——在國務(wù)院下設(shè)立由相關(guān)部委組成的國家生態(tài)補償管理委員會或領(lǐng)導(dǎo)小組，行使生態(tài)補償工作的協(xié)調(diào)、監(jiān)督、仲裁、獎懲等相關(guān)事宜。

　　李文華認為，盡管生態(tài)補償仍要以核算為基礎(chǔ)，通過協(xié)商達成標準。但自由協(xié)商往往難以達成協(xié)議，需要國家在法規(guī)和政策層面上提供協(xié)商與仲裁機制，促進利益相關(guān)者通過有限次的協(xié)商達成補償協(xié)議。