我國現行的審計管理體制隨著新中國審計的誕生而產生，隨著改革開放的實踐而發展，它對促進我國審計事業的發展、鑄造審計事業的輝煌產生過不容置疑的積極的歷史作用。但當歷史車輪行進到21世紀的時候，我們按照創新的要求和與時俱進的眼光來審視現行的審計管理體制，深感有必要加以改革、改進和完善。一、現行審計管理體制帶有濃重的計劃經濟時期的色彩，面對全新的市場經濟體制，已經凸顯出其歷史的局限性人員、經費和審計業務的運作，是審計管理體制中的重要組成部分。新中國審計僅有“二十歲”，現行的審計管理體制產生于20世紀80年代。當時我國處于改革開放之初，經濟領域中計劃經濟占據主導地位，順應計劃經濟而形成的管理體制自然也占據著主導地位。20年來，我國經濟領域改革開放力度大，變化快，市場經濟體制已基本確立，在這種情況下，帶有濃重計劃經濟色彩的“條塊結合，以塊塊管理為主”的現行審計管理體制，已明顯不適應新階段、新形勢發展的要求。（一）現行審計管理體制制約著審計干部隊伍的建設，使得基層審計機關人才資源配置不盡合理。現行審計管理體制，實際是一種“條塊結合、以塊塊管理為主”（即以地方政府管理為主）的管理體制。在這種管理體制下，基層審計機關在人員進出、人才培養、人員流動等方面，完全受制于當地的黨委和政府。一旦審計規律未被地方黨委和政府重視或重視不夠，勢必影響到一地的審計干部隊伍建設。據筆者所知，有的市縣經濟運行總量并不大，但審計干部隊伍卻十分龐大；而有的市縣經濟運行總量很大，但審計干部隊伍卻勢單力薄，甚至有的縣十多年未調入過審計業務人員，審計干部數量少，年齡老，暮氣有余、朝氣不足的問題日漸突出，“人、法、技”建設落不到實處，提升審計質量也成為一句空話。這都說明，現行的審計管理體制，在審計干部隊伍的管理方面仍然拘泥于計劃經濟條件下的管理方式，不符合市場經濟的發展規律，與新階段、新形勢、新任務是極不適應的。（二）現行審計管理體制使得基層審計經費依賴于地方財政，很大程度上影響了審計項目質量的提升。干事總是要花錢的，甚至很多事情辦得好壞是與投入成正比的。審計是一項專業性很強的工作，每個審計項目的完成，都要付出相應的審計成本。盡管《審計法》明確規定：地方審計機關的業務經費應列入同級財政預算，但在審計實踐中，基層審計機關的業務經費未列入財政預算已是一個普遍現象。造成這一現象的主要原因有三條：一是基層審計機關的年度審計任務不均衡，甚至經常在年度審計計劃之外還會新增審計項目任務。這種審計項目的不確定性，使得地方財政很難精確估算審計業務經費的支出額度。二是地方財政的財力狀況差異很大，財力差的地方政府，舍不得為審計付出較大的投入。三是一些地方的領導干部對審計工作特別是審計的處理處罰存在著認識上的偏差，片面地依據審計機關的處理處罰及上交財政的罰沒收入來確定對審計機關的投入額度。這一方面導致審計經費的忽多忽少；另一方面也使審計機關不得不顧及與地方財政的相互關系，尤其是在“同級審”及其延伸審計中委曲求全，甚至遮擋掩飾，進而影響到審計質量的提升和審計執法的原則性。（三）現行審計管理體制凝固了基層審計機關與當地被審計對象及當地政府的相互關系，使得審計的綜合監督職能大打折扣。獨立性是審計監督的本質特征。現行的以“塊塊管理為主”的審計人事管理機制，表象上看審計監督是獨立的，實際上審計人員的審計行為又不是十分超脫的。其一，基層審計干部在總的生活和工作環境上不超脫。基層審計干部多是土生土長，現行的人事管理機制更決定了他們終身不離本土。他們在現實生活中實際工作中乃至離職離崗退休后，不僅個人要與當地人、當地政府終身相處，而且家庭成員也要與當地人、當地政府終身相處，生活、工作、家庭各方面都與當地有著千絲萬縷的密不可分的聯系。這種總體的生活、工作環境，迫使基層審計干部不得不謹慎處理個人的每一次、每一個審計行為，稍有不慎，不但會影響到個人的方方面面，或許還會影響到家庭成員的方方面面。這種謹慎，多數情況下是正確的、必需的，但確實不能排除有些人有些時候或有些具體項目上是“松動原則”的。其二，基層審計機關與被審計對象的關系相處上不超脫。基層審計機關與經常接觸的被審計單位多系平級關系，同受當地政府的直接領導，類似于一個家庭中的“兄弟姐妹”關系；如果要搞地方政府的財政預算執行審計，實際上又等于是在審計管轄自己的地方政府，這又類似于一個家庭中的“兒子與老子”的關系。在現實的社會環境中，我們稍微比照一下和睦家庭中各成員的關系相處，便可知曉基層審計機關與被審計對象在關系相處上的“作難”情況。“作難”就是不超脫，不超脫又何以提升審計質量？其三，基層審計機關在處理處罰上也不超脫。審計是一種獨立的執法行為，執法必然要處理處罰，處理處罰的目的是維護國家的法律法規。然而，由于目前基層審計機關隸屬地方政府的“塊塊”管理，直接對地方行政長官負責，所從事的又都是地方政府的委托審計，這就使得它的處理處罰不可避免地要受到行政干預。例如：審計機關揭露財政問題，實際等于在揭露縣長、主管副縣長的問題；處理處罰財政實際是在懲戒縣長、主管副縣長；財政存在的問題越多，越說明縣長、主管副縣長監管不力，未負到責任。這種情況下，出現行政干預就在所難免。而審計一旦揉進了“行政干預”，執法力度勢必減弱？綜上所述足以說明：現行的審計管理體制確已在人員、經費、審計業務運作等方面制約了審計事業的健康發展。人們在審計實踐中經常談到的“關系越審越近、人情越審越厚、問題越審越少”，在很大程度上是由于現行審計管理體制造成的。這進一步說明現行的審計管理體制有必要加以改革、改進和完善。二、按照“四新”要求，加大改革力度，建立順應市場經濟體制的現代審計管理體制黨的十六大要求我們在全面建設小康社會的實踐中“發展要有新思路，改革要有新突破，開放要有新格局，各項工作要有新舉措”。審計戰線要做到這“四新”，就應順應新世紀、新階段的發展要求，加大審計管理體制的改革力度，探索和建立適應市場經濟體制的現代審計管理體制。在具體改革中，建議從四方面著手：（一）在審計干部與人事管理方面，實行“條塊結合、以條條管理為主”（即“垂直管理”）的體制。干部與人事管理，其主要內容是定崗、定編、選人、用人、激勵獎懲、業務培訓、人員調配、工資報酬、離退休安置。就這些內容而言，完全脫開地方政府是不現實的，應采取“條塊結合、以條條管理為主”（既“垂直管理為主”）的方式。在具體管理中，上級審計機關根據各市縣經濟運行總量編制用人計劃，作好宏觀調配，同時注意征求地方黨委和政府的意見，給地方相應的建議權、推薦權，給基層審計機關相應的建議權、推薦權，最后決策和決斷權力由上一級審計機關掌握，使審計干部隊伍真正形成能上能下、能進能出、能調能換的管理機制。我國目前的工商、國稅、地稅等，實行的就是這種管理方式。筆者以為，工商、國稅、地稅行得通的這些管理方式，同樣適用于審計戰線。（二）在審計經費的籌集與撥付方面，實行“經費籌集比例分成、實際費用由條條集中支付”的方式。所謂“經費籌集比例分成”，是指各級審計機關的處理處罰金與地方財政按比例分成，屬于審計機關的份額直接上交上一級審計管理機構。所謂“實際費用由條條集中支付”，是指所需各類經費由各級審計機關編報經費計劃，經上一級領導機關審批后集中支付，如遇特殊情況，再作特報特批。這樣做起碼有四個好處：1、通過“比例分成”，地方財政增加了收入，審計戰線積蓄了資金。2、加大了執法力度，有利于解決處理處罰不到位的問題。3、由懂審計的人管理審計經費，可促進審計經費的使用和監督。4、在很大程度上割斷了審計機關與被審計單位的經濟聯系，使基層審計機關在經費使用上減少顧慮，有利于強化審計的獨立性，增強審計干部的“超脫感”，提升審計項目的質量。（三）在管理的隸屬關系方面，實行“各級審計機關向上一級審計機關和政府負責制”。基層審計機關接受當地黨委和政府領導，同時對本級政府負責的類似于“兄弟與兄弟姐妹間、兒了與老子間”的對應關系，使得審計很難做到“獨立”與“超脫”，審計監督必然大打折扣。而實行“各級審計機關向上一級審計機關和政府負責”的機制，基層審計機關工作起來就要“超脫”得多。我們從工作交流及有關的審計媒體上看到，國家審計署派駐全國各地的“特派辦”，雖然人數不多、規格不高，但屢辦大案要案，工作績效明顯，審計有權有威，其根本原因就在于他們隸屬總署管轄，較好地割斷了地緣人情關系，并實際上直接對國務院負責。（四）在審計與監督方面，強化“條條與塊塊的密合度”。審計作為一種獨立的經濟監督行為，之所以又說它擔負著綜合監督職能，是由于經濟問題往往又是多方面問題的集中反映。審計要想履行好綜合監督職能，真正發揮好“反腐利劍”的作用，就不能游離于“塊塊”（即地方政府）之外。誠然，基層審計機關在金融審計和企業審計方面沒有多大任務，但財政收支審計和領導干部經濟責任審計卻是與“塊塊”密不可分的。我們建議審計管理體制由“塊塊管理為主”變由“條條管理為主”，并建議各級審計機關直接對上一級審計機關和黨委政府負責，這并不是說脫離“塊塊”，相反，今后更應在提供大要案線索、干部監督、干部任用、反腐倡廉等方面強化與地方政府的聯系與合作，真正使審計成果超前發揮作用。這樣，才談得上審計為區域經濟發展保駕護航，審計也才能得到各級地方黨委和政府的支持，審計事業也才能更加健康地發展。三、改革現行審計管理體制是個大動作，既要積極運作，還需慎重行事現行審計管理體制已不適應新形勢、新任務和審計事業的發展，但真要對它進行較大力度的改革和創新，涉及的層面和內容是很多的，這項工作也是十分艱巨的。因此，我們應本著“既積極運作，又慎重行事”的原則，在具體的改革實踐中注意以下五點：（一）廣泛調研，細析高見。情況明則決心大，高見多則思路清。盡管新中國審計僅有20年歷史，但畢竟審計戰線已形成一支能征善戰的干部隊伍。并且，這支干部隊伍中的絕大多數同志既知曉計劃經濟條件下管理體制的弊端，又親歷了我國改革開放20年來各方面的情況，在過來的審計實踐中積累了豐富的工作經驗。只要我們誠心改革、真正調研、博采眾議，理出一套符合市場經濟規律的審計管理體制的思路（或框架），相信是完全能辦到的。（二）輿論先行，贏得支持。改革現行審計管理體制，涉及內容多，牽扯范圍大，不是審計一家就能辦到和辦好的。我們應當在廣泛深入開展調研的同時，積極理思路，積極搞宣傳，積極作匯報，積極去協調，尤其是要注意贏得高層領導的理解和支持。這些工作做好了，改革就會順當得多。（三）吸收借鑒，做到“三用”。中國審計淵源流長，國外審計各有特色，工商、國稅、地稅等其它行業在實行“條條管理為主”的實踐中已總結出許多成功經驗。改革現行審計管理體制要注意古為今用、洋為中用、他為我用。做到“三用”，會加快改革節奏，收到高效成果。（四）積極運作，慎重行事。凡事預則立，不預則廢。既然我們都已覺察到現行審計管理體制已在很大程度上制約了審計事業的健康發展，那就應以積極的態度來對待、來思考、來解決。但積極不是草率和盲撞，要有計劃有步驟地解決，尤其要考慮到時機和條件，處理好快與穩的關系，力求把事情辦得快些、好些、還穩些。（五）不斷探索，逐步完善。任何改革都不可能一蹴而就。改革現行審計管理體制是個全國性問題，既使改革思路基本成功，日后仍有不斷改進和完善的任務。但只要我們堅持改革創新的決心，堅定不斷探索的意志，相信一個現代的新型的審計管理體制必然會到來。（作者：河北省涉縣審計局王海峰李如云）

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