霍侃 禹剛

　　編者按

　　隨著近年各大商業銀行撤出農村金融市場，農村地區出現了金融供給不足、競爭不充分、農民貸款難的問題。而小額信貸作為農村金融系統工程的一個試點和突破口，一直為各界所關注。

　　從央行最初的5省(區)試點，到銀監會降低門檻后的6省(區)試點；從茅于軾牽頭邁出的互助實驗之路，到尤努斯展現出來的商業化經營模式；從狹義的“只貸不存”到更廣泛意義上的村鎮銀行和資金互助組織；從不動產抵押貸款，到動產擔保貸款和信用貸款。監管機構和各方都在努力摸索，試圖走出一條既符合中國國情，亦能推動小額信貸健康持續發展的道路。

　　各方已認識到市場化之路是其持續發展的保證，但小額信貸的市場化道路之辯，各方仍有不同角度理解，分歧依然存在，例如，多大程度上的市場化、不同環節上的市場化進程如何做到有快有慢？具體實踐中如何避免行政力量和特權機構對資源的爭奪？政策性金融扶持該以何種方式出現？商業銀行退出機制尚不完備，小額信貸機構的市場化競爭和退出，又如何管理？

　　本期“第一財經圓桌”將主題集中在“尋找小額信貸的市場化之路”，我們邀請到的三位專家，既是這一領域素有研究、公認的權威，又積極參與政策層面獻計獻策，對政策不但能理解和把握，也能產生影響，而來自央行研究局的聲音更是提供了權威的視角和遠見。

　　要使參與小額信貸的金融機構能賺錢，國際經驗證明關鍵是利率高低。小額信貸與銀行一般貸款的操作程序不同，有額度小、成本高的特點。有較高的存貸差才能彌補操作成本，不能用一般銀行對工商業、甚至對較大的農業項目的利率水平來套小額信貸的利率

　　目前存在的問題是，第一，在市場準入方面，行政管制仍過于嚴格。農村金融有別于城市金融。但從目前監管部門的思路來看，還沒有跳出城市金融機構的監管框架。第二，農村金融機構的資金來源渠道不暢，尤其是“只貸不存”的小額信貸機構，很快會在擴大業務范圍和規模時遇到資金來源問題

　　促進資金來源多樣化，政策上需要明確的界定，使捐贈者、投資者都明白這個機構到底是否合法，該不該捐款、投資，明確了機構的身份和運營水平，捐贈者和投資者才能決定投出去的資金是否有效，否則，投資者和捐贈者都不敢來。如果將來小額信貸機構發展得好，還可以實現資產轉讓和資產證券化

　　小額信貸最初是指以孟加拉鄉村銀行為代表的小額信貸扶貧方式，初衷是為貧困人口、低收入家庭提供金融服務，促進不發達地區經濟發展。隨后小額信貸在亞、非和拉美等地蓬勃發展，現在對小額信貸更準確描述是：為貧困、低收入家庭以及微小企業提供廣泛金融服務，包括存貸款、支付服務、匯款、擔保、住房金融和其他非金融服務。

　　“按市場經濟原則來組織，按商業可持續原則來發展”這一基調已成為當前監管層政策出發點，也逐漸成為主流看法，但在具體政策制訂中、在實踐中，仍有不盡如人意的問題存在。

　　很多習慣性的認識、或者理想化的初衷，給監管政策框架和小額信貸的地方政府推動帶來意想不到的問題。討論的焦點集中在有關小額信貸發展如何推動？采用什么樣的發展模式？建立何種市場準入及監管尺度原則？如何吸引更多資金和機構加入？如何切實地服務“三農”等問題。這些問題及市場看法不但是媒體和讀者所關注的，也是業界和監管機構所關心的。

　　1 市場準入與監管尺度

　　《第一財經日報》：所謂市場化思路，就是在市場準入、機構退出、資金來源、利率定價和風險控制等各方面都應遵循市場化原則、運用市場化手段。在這方面，目前實踐中還存在哪些問題？

　　湯敏：雖然任何國家金融機構的設立都不是市場化的，都需要準入，且準入都非常嚴格，但嚴格也有不同方式，有的國家只批準大銀行，而有的國家則有大量小銀行。目前中國有大銀行，但是也需要一些小銀行，中國農村金融如果沒有競爭就做不好，很長時間村一級金融機構只有農信社一家，現在剛出現了郵儲銀行，目前在農村地區加強金融機構的競爭是非常必要的。

　　張承惠：目前存在的問題是，第一，在市場準入方面，行政管制仍過于嚴格。農村金融有別于城市金融，對農村金融機構的監管，包括準入、退出、經營活動等，也不宜一律參照現代銀行制度。但從目前監管部門的思路來看，還沒有跳出城市金融機構的監管框架。第二，農村金融機構的資金來源渠道不暢，尤其是“只貸不存”的小額信貸機構，很快會在擴大業務范圍和規模時遇到資金來源問題。

　　杜曉山：小額信貸市場化是20世紀80年代提出的，之前政府主導的色彩比較濃，從發展過程和現狀可以看出人們的認識存在分歧，市場化的問題存在不少爭論，只能說現在主流觀點支持市場化。目前的小額信貸既不是純市場化的，也不是純政府行為，也不是純扶貧性的，而是對政府失效、市場失效、非政府組織扶貧失效的糾正，三種形式優勢互補形成了今天的各類不同或相近的小額信貸機構。

　　目前中國的情況還沒有做到市場化。從政策法規角度有很多值得研究的地方。去年底銀監會的新政出臺后，一部分新型農村金融機構已經規范化了，有了牌照。但央行推動和參與試點的小額貸款公司沒有金融牌照，只可看作是半合法的。而公益性小額信貸機構的牌照、政策、法規問題，則基本上沒有解決。

　　《第一財經日報》：牌照準入問題是目前業界討論比較多的話題，幾位有哪些建議？

　　湯敏：目前牌照準入的要求還比較嚴格，村鎮銀行要求至少有20%的銀行股，從審慎的角度是可以理解的，但是會約束其發展，如果找不到商業銀行投資，就可能發展不下去。目前是在試點，希望以后可以根據實際情況不斷調整。

　　張承惠：為使農村金融體系整體風險可控，在牌照準入方面可以構建以下三個層次的管理體制：首先是自由進入的非金融機構層次，任何一家機構或個人，只要滿足一定的資本金要求，都可以到工商部門登記注冊。

　　其次，僅有資質要求的準金融機構層次，對于滿足一定條件的機構，可向當地銀監局申請獲得資質。這類機構可向農信社、農業銀行、郵儲等正規金融機構申請資金支持，并可采用優惠貸款、同業拆借等形式，銀行監管部門對這類機構以資質審核為主。

　　再有，接受較嚴格監管的中小銀行層次，對于運作規范，能夠實現商業可持續經營的機構，可向銀監會申請設立區域性中小銀行，允許其吸收公眾存款，并參與銀行間市場的同業拆借等業務，監管部門比照一般銀行的準入要求監管。

　　杜曉山：牌照是制度法規的組成部分，目前的小額信貸機構，一部分已經給了牌照，已經規范化了，但是對很多各種類型的小額信貸機構并沒有明文的規章制度。

　　我個人建議，如果央行或銀監會認為對于公益性小額信貸沒有必要給牌照，只需按合同運營即可的話，就應該給明確的說法。對于一些自生自滅的只貸不存的小額信貸機構，原則上也不應采取發放牌照的方式，但可以規定滿足某種條件必須到某個機構登記，屬于備案制；但是追求長期生存下來的只貸不存的小額信貸機構屬于非銀行類金融機構，應該有政策規定必須去什么地方注冊并給予融資等適當政策，實行非審慎監管，如果具備了成為銀行的條件，則實行審慎監管。

　　《第一財經日報》：對于村鎮銀行、資金互助社、貸款公司等對農民提供小額信貸的機構，監管尺度一直是大家討論的主要問題之一。在以上領域，審慎性監管可以有哪些層面的彈性？

　　湯敏：審慎監管有不同層次，可以嚴格或不太嚴格，高級或初級。村鎮銀行規模比較小，與大銀行的監管應該完全不一樣。

　　資金互助社就更不需要嚴格的監管，如果有其他金融機構提供批發貸款，批發銀行就會監管它，不過最好有一些民間組織幫助它成長。而貸款公司是拿自己的錢投資，與銀行拿存款人的錢發放貸款完全不同，其本身就是非常審慎的，有非常嚴格的約束，因此不需要這么審慎的監管，也不是只有商業銀行才可以發起，對于這類機構，監管應該弱得多，準入條件應該松得多。

　　張承惠：對于上述三類不同層次的機構，應該有不同的監管層次。首先是，自由進入的非金融機構，由于不能吸收公眾存款，不參與銀行同業市場，且嚴格限制參與人員的數量與范圍，這一層次的金融風險有限，外部性較小，不會導致系統性風險。因此，銀行監管部門不必直接監管這類機構的風險狀況。其管理重點在于通過制度規定，防止其變相吸收公眾存款，以及可能出現的諸如高利貸、欺詐等違法行為。

　　再有，有資質要求的準金融機構，對于這類機構，監管部門僅控制準入門檻，由正規金融機構的內部風險管理措施，控制這類機構風險向金融體系過度傳遞。此外，對村鎮中小銀行執行較嚴格監管，由于允許其吸收公眾存款，并參與銀行間市場的同業拆借等業務，監管部門應對這類機構的管理比照一般銀行實施審慎監管，當然可適當降低部分監管指標要求。

　　杜曉山：監管應該有非常大的彈性。對于小型的、村一級的成員內部有存貸關系的資金互助社，原則上不用審慎監管。但是對大型、超出村一級、有存貸關系的資金互助社，是否實行審慎監管，國際國內都有不同意見。對公眾吸儲放貸的機構，例如信用合作社和村鎮銀行，需要審慎監管。

　　對于只貸不存、不會產生系統性金融風險的小額信貸機構，我的意見是采取非審慎性監管就可以了，監管部門可以要求機構定期提交報表，保留最終監管的權利。如果允許達到銀行監管部門基本考核指標的、只貸不存的機構，向第三方融資，風險就更小了，因為融資方就會監管這些機構。此外，對于這類機構，也可以靠中介機構、協會等自律組織來監管，或者可以委托地方政府監管，將多層次、多形式監管結合起來。

　　2 全面商業化之惑

　　《第一財經日報》：小額信貸機構是否需要全面商業化？要不要、能不能存在非完全商業化的公益性、開發性和NGO形式的小額信貸機構？

　　湯敏：國際經驗證明，在合適的機制下，農村金融完全可以以商業化的形式存在并大規模發展。很多小額貸款銀行不但不需要國家補貼，而且還能創造很高的利潤。

　　此外，還必須補充公益性的小額信貸機構。盡管商業化農村金融機構在中國有很大的市場，但還是有部分貧困地區、部分貧困農民不可能得到商業金融的支持。雖然他們中的極貧困人群可以通過政府的農村低保系統來獲得幫助，但國際經驗證明，大部分商業金融難以覆蓋、而又不屬于低保范圍內的貧困人群問題，公益性的小額信貸機構能解決問題。

　　張承惠：應當鼓勵多種形式的小額信貸機構發展，特別是對公益性組織應有政策鼓勵。農村經濟發展水平的地區差異極大，經濟發達的江浙地區已經達到城市經濟水平，而一些偏遠山區、落后地區卻極度貧困；即便在同一地區，在金融需求方面也存在著很大的差異。因此，能夠滿足不同地區和多種需求的農村金融體系必定是一個多元化、多層次的金融服務體系。

　　杜曉山：國際上小額信貸有兩種流派，福利主義和制度主義，兩者的根本區別在于是否追求小額信貸機構的可持續性。福利主義更多側重于扶貧和幫助弱勢群體，但不強調可持續，未必自負盈虧；制度主義則強調兩條必須同時達到。

　　制度主義又分為公益性和商業性兩類，公益性制度主義小額信貸的目標群體是最窮的和中低收入的弱勢群體，同時追求可持續發展，但是利潤不是為了股東分紅，而是為了繼續擴大機構可持續發展的能力，擴大幫助弱勢群體的額度、深度和廣度。商業性制度主義小額信貸不太會關注最窮的群體，追求股東利潤。

　　從現實來看，以上各種類型的小額信貸機構都需要存在。

　　《第一財經日報》：資金來源方面，如何能做到更多元化？

　　張承惠：一是建立多層次的農村資金的批發-零售機制，各類大銀行如農業銀行、農業發展銀行、各大商業銀行為第一層次；農村合作銀行、農信社、較大規模的鄉鎮銀行為第二層次；小額信貸機構、農村資金互助組織為第三層次，上一層次的金融機構可將資金批發給下一層次的機構，下一層次的機構獲得資金后開展零售活動。當然對于批發機構來說，應建立有效的風險控制制度。

　　其次是制定社區再投資法，要求全國性金融機構，當分支機構或資產規模達到一定數量時必須將一定比例的資金以適當的方式用于支持農村經濟的發展。

　　還有一點就是建立農村小額貸款擔保基金，擔保基金的資金來源于財政扶貧資金，可與金融機構合作，開展比例擔保。

　　杜曉山：對于只貸不存的小額貸款公司和組織，資金來源問題最為迫切。我認為，促進資金來源多樣化，政策上需要明確的界定，使捐贈者、投資者都明白這個機構到底是否合法，該不該捐款、投資，明確了機構的身份和運營水平，捐贈者和投資者才能決定投出去的資金是否有效，否則，投資者和捐贈者都不敢來。如果將來小額信貸機構發展得好，還可能像國外那樣，可以實現資產轉讓和資產證券化。

　　《第一財經日報》：市場化道路中商業定價非常關鍵，目前央行試點的小額貸款公司利率上限為基準利率4倍，銀監會試點的三類農村金融機構貸款利率上限可以小幅上浮。這樣的利率上限能否覆蓋風險和成本，有沒有進一步放開的必要？

　　湯敏：要使參與小額信貸的金融機構能賺錢，國際經驗證明關鍵是利率高低。小額信貸與銀行一般貸款的操作程序不同，有額度小、成本高的特點。有較高的存貸差才能彌補操作成本，不能用一般銀行對工商業、甚至對較大的農業項目的利率水平來套小額信貸的利率。在國際上成功的小額貸款的存貸差一般要高達10%~20%左右。

　　開展小額信貸的目的在于支持農業、幫助弱勢群體，這與高利率不矛盾。首先，小額信貸是商業貸款，并不是政府的扶貧款，不虧損經營，是最起碼的商業要求。再者，國內外各種調查都幾乎一致地顯示，對于農民來說，他們更關心的是能否借到錢，利率稍高一些是可以承受的。

　　經過多年實踐人們慢慢領悟出合理利率對小額信貸可持續性的重要性。到目前為止，除個別國家外，幾乎所有亞洲國家都已放開小額貸款利率限制，由執行小額貸款的機構來決定利率水平。

　　怎樣才能把小額貸款的利率降低一些呢？只有一個高招，就是競爭。就是讓小額貸款機構之間展開激烈競爭，讓農民有選擇機會。要把利率降到比較合理水平，一個地方應有兩至三個小額信貸機構。

　　張承惠：風險和成本在不同的地區有著很大的差異，因此不能一概而論。對于一些經濟相對發達、金融機構競爭比較充分的地區，4倍的利率已經足以覆蓋風險和成本。而在經濟不發達、金融活動也不活躍的地區，4倍可能不夠。

　　在試點初期，我認為央行的管制是必要的，應在取得足夠的試點數據、各類金融機構已有一定程度的發育之后，再來考慮進一步放開利率的問題。

　　杜曉山：理論上講，小額信貸機構成本高，貸款利率不應該設上限，但實踐中很多國家都設上限，或實行有條件的不設定例外。更重要的是人們的觀念還沒有轉變，完全取消上限，負面影響可能會更大，因此4倍的上限可以暫時不動。而且目前在通脹率較低的情況下，4倍的上限對多數機構而言是可以的。

　　4倍的貸款利率上限夠不夠呢？我認為，對于公益性小額信貸，從目前的通脹率和多年的實踐看，4倍是夠的；對于商業性的機構，從國際經驗看，4倍可能不夠，但是目前中國幾家小額貸款公司的實踐認為也還可以。

　　3 保障競爭公平與自由

　　《第一財經日報》：現在政策規定村鎮銀行和貸款公司必須由商業銀行發起設立，在具體操作中，很多省都熱衷于由四大國有商業銀行作為發起人，而排斥中小商業銀行。這種現象幾位怎么看？

　　張承惠：這當然是不對的。在農村地區需要引入金融競爭，只有充分的競爭才能提高農村金融服務的效率，才能有效降低監管的成本。

　　杜曉山：不贊成指定四大國有銀行做，只要符合銀監會政策的銀行都有資格發起，地方沒有必要規定只有大銀行才可以。這不是公平競爭，拉郎配的效果也不見得好，如果指定有可能形成壟斷局面，不利于公平競爭，阻礙創新。

　　《第一財經日報》：目前出現了由商業銀行全資設立的村鎮銀行和貸款公司，還有一些銀行打算在多個試點省設立村鎮銀行，有人認為這會導致農村金融市場新的壟斷。這種情況對于形成多元化、競爭性的農村金融體系有什么影響？

　　湯敏：壟斷是指在當地是不是只有一家，現在已經有了農信社、郵儲銀行和村鎮銀行等，更不是壟斷了。壟斷不在于是不是只有一家銀行在做，從某種意義上來說，這樣更好，如果一家商業銀行投資很多村鎮銀行，并不造成壟斷，反而這樣才能認真做，只設立一兩家村鎮銀行的商業銀行可能是為了政績，一家商業銀行同時設立多家村鎮銀行才是當作事業來做的，當作一種商業模式來做的，才更有生命力。

　　張承惠：如果這是純商業的行為，未嘗不可。關鍵是能否真正做到商業可持續而不是走形式甚至作為一種政治任務來完成。

　　杜曉山：目前只是6個省試點，有可能存在壟斷。明年政策放開后，在全國范圍內，任何銀行想壟斷是不可能的。試點階段，如有這樣的苗頭，應該考慮設定一家銀行只能設立幾家村鎮銀行的類似規定。