政府部門僅僅合規使用、如實報告已經不夠了，還必須向納稅人說明是否有效使用了財政資金

　　【網絡版專稿/《財經》記者 王長勇】“截至2006年底，國家審計署績效審計的工作量已超過財務審計，績效審計的工作量已占到50%以上。”國家審計署科研所副所長崔振龍日前這樣表示。這是中國政府審計機關正在經歷的前所未有的轉型。

　　績效審計意味著，政府部門在履行職責時僅僅合規使用財政資金、如實報告財政資金使用情況已經不夠了，還必須向納稅人說明是否有效使用了財政資金。

　　過去幾年，中國審計機關通過政府財務審計，促進了中國預算管理制度的改革進程。與此類似，以提高財政資金使用效益為目的，審計機關通過績效審計，推動了政府績效管理制度的建立。

　　2006年2月，新修訂的《審計法》在第一條立法宗旨里增補了“提高財政資金使用效益”的內容，為審計機關在政府績效管理中發揮作用提供了法律依據。

　　2006年，中國財政收入近4萬億元。若將政府其他收入一并算入，政府掌握的資金占到國內生產總值的三分之一，就是說，政府系統支配使用了約6萬多億元資金。

　　“如此規模的公共資金投入，給社會帶來了什么樣的收益，給人民帶來了什么樣的福祉，對國家的競爭力產生了什么樣的影響，這都是需要認真加以評估的。”中國發展研究基金會秘書長盧邁認為，這部分資金若不能得到有效使用，整個經濟發展就會受到制約。中國政府財政收入近年來每年以超過20%的幅度增長，這為開展政府績效管理提供了有利時機。

　　他山之石

　　從20世紀90年代開始，大多數OECD國家開始推進政府績效管理，這些國家的主要著力點在于推進績效預算的探索和實踐。在政府預算過程中，除常規的財務數據，加入了大量評估和績效措施信息，并在預算和資源的分配過程中使用這些信息。經濟合作與發展組織(OECD)將績效預算定義為“一種將資金配置與可測量的結果掛鉤的預算形式”。

　　目前，在30個OECD國家中，有24個向公眾提供績效結果，突出了項目和政策是如何運用的，以便讓公眾了解政府的政策是否奏效。同時，許多OECD國家將績效信息運用于預算過程中。OECD國家進行績效預算改革的動因，主要是金融危機、消減公共開支的壓力以及政權更替等因素。例如，丹麥和瑞典的改革，就是源于上世紀80年代及90年代早期經濟危機時經費控制的壓力；英國1997年政府更替成了改革的觸發器；亞洲金融危機引發韓國公共財政急劇惡化，促使韓國政府實施廣泛的預算改革。

　　美國早在60年代就已開展績效預算，1993年還專門出臺了《政府績效和成果法案》，2002年，美國白宮預算管理辦公室(OMB)出臺了聯邦政府績效預算管理工具，即項目等級評估工具(PART)，以評估政府部門項目的成效。

　　OMB政策分析師馬克·巴斯歐介紹說，2003年，PART工具首次啟用，到2007年將完成對所有聯邦政府項目的評估。績效預算解決了政府預算中怎樣有效分配資源、如何使項目管理者承擔生產結果的問題。例如，評估一個社區衛生中心，以前就看服務了多少人，有多少人來看病。但是這說明不了任何的問題，只能說有很多人來過。后來將重點轉向這個社區不同的疾病，評估社區衛生中心是不是成功降低了一些疾病的患病率。

　　韓國因遭遇1997年亞洲金融危機、人口老齡化壓力以及貧富分化加劇，政府公共支出迅速增加。在此背景下，韓國政府被迫推出了績效預算改革。借鑒美國的做法，建立了用于項目審查的“預算項目自我評價”系統。2005年，韓國規劃與預算部宣布成立一個局，專門負責處理績效事物，每年評估審查三分之一的預算項目。

　　韓國公共財政學院績效管理與評估中心主任冠籌寬介紹說，韓國中央預算機構鼓勵各部門將評估結果用于預算重新分配中，中央預算部門還宣布，原則上對無效項目裁減10%的預算，同時向國會提交評估結果，也要向公眾公布。2006年，大幅削減無效項目預算達52.8%，也有一些項目下馬。2006年，韓國通過了國家《財政法》，目的是將績效預算及其他財政改革長期化、法制化。

　　制度障礙

　　目前，中國地方政府在政府績效管理改革中已有許多探索，但與OECD國家將重點放在績效預算改革不同，中國各級政府推行的政府績效管理實踐，并未以績效預算為核心，眾多績效管理是由人事部門主導的事后評估。

　　“中國的預算過程比較獨特，開展績效預算有制度障礙。”世界與中國研究所所長李凡說，與OECD國家的預算過程有很大不同，中國的預算過程比較復雜，黨委、政府和人大都發揮作用，“對項目進行評估后，由誰對結果負責呢？”

　　對于中國政府績效管理的現狀，中國發展研究基金會副秘書長趙樹凱認為，“中國政府績效管理是剛剛破題。” 目前，中國面臨經濟、社會的雙重轉型。公眾的問責能力提高后，對政府的要求也隨之提高，政府績效管理在這一大背景下剛剛興起。但中國的政府管理和績效評估不是從零開始的，而是存在著一整套的績效管理或評價體系。在學習國外經驗之前，應首先對國內這套體系的優點、缺點以及運行現狀作深入研究。

　　OECD國家績效預算改革實踐對中國有何借鑒意義？中國財政部條法司肖雪峰認為，作為政府績效管理的一項重要內容，績效預算已成為當前世界預算改革的潮流。但對比中國與OECD國家實行績效預算的條件可以看出，我們在許多方面存在不小的差距。如財政性資金沒有完全納入政府預算，即預算不完整性。“我認為，實行績效預算的前提是預算要比較完整，政府或財政對全部政府資金應當有主導權。”

　　此外，中國目前對中央與地方事權劃分不明確，地方政府的預算自主性和自由度不高。一些地方政府主要依靠上級的轉移支付資金維持運轉和提供公共服務，對于這部分資金難以完全有效控制，或者自由度不高。“如何在此情況下開展績效預算，也是一個比較大的疑問。”

　　雖然中國現階段不具備全面推行績效預算的條件，但在推進政府績效管理和績效預算方面，并不是止步不前、無所作為的。目前，中國主要以預算績效評價作為突破口從事實踐和探索，總地來看，還處于起步階段。2005年5月，財政部制定了《中央部門預算支出績效考評管理辦法》，但和國外的成功經驗相比還有明顯的差距，主要是中國作出的績效考評仍是事后評估，不像在美國、

　　推動政府績效管理是一個系統工程，因為政府績效管理是全方位的管理模式改變，除了和預算結合很緊密，還涉及行政管理體制、干部人事制度等很多方面。預算過程不是一個簡單的經濟和技術過程，更是一個政治決策的過程。