黨的十四屆三中全會明確提出，國有企業改革的目標是建立現代企業制度。建立現代企業制度的核心是完善法人治理結構。改革開放以來，特別是黨的十六大以來，北京市在推進國有企業改革，建立法人治理結構方面，進行了積極探索，取得了重要進展，積累了豐富經驗。但是，按照現代企業制度的要求，建立完善的法人治理結構和運行機制，總體上還有不少差距。近期，就北京市國有企業法人治理結構建設問題，先后到一些企業調研，對北京市國有企業完善法人治理結構有了一些新的認識。現就這個問題談幾點思考。

　　一、創新國企治理模式，應立足于首都國有企業的功能

　　完善國有企業法人治理結構及運行機制是手段，目的是促進國有企業更好發展，國有資本功能更好地實現和發揮。國有企業是“企業”一般和“國有”特殊的統一體，既要體現企業作為市場主體的一般功能，講求經濟效率；也要體現政府功能，講求政府服務社會的效益。因此，完善國有企業的法人治理結構，既要借鑒一般企業法人治理成熟的機理，更要體現國有企業承擔的特殊功能正常發揮的要求。

　　國有企業首先是企業，不是政府機關，因此要遵循企業治理的一般規律，而不能采用傳統的管理黨政機關的模式來構建國有企業的治理模式。按照這樣的要求，國有企業的組織設置，資本、人員配置，應該遵循企業發展的內在規律，以充分發揮市場在資源配置中的基礎作用，提高國有企業的經營效益和服務質量。通過建立符合市場經濟規律的企業治理模式，使國有企業在成本一定的條件下，提供更多更好的公共產品和服務；或者在提供的公共產品和服務一定的條件下，付出的成本更低。

　　國有企業的“國有”性質使得它又不同于一般的市場主體。國有企業是政府運用市場機制和企業化經營方式，提供公共產品和服務、對市場進行調節的一種手段。如，政府投資于

能源、基礎設施等戰略領域，維護國家安全或城市社會運行的安全；投資一些高科技技術產業，引導技術創新，促進經濟結構調整和產業升級；在經濟發展和經濟體制改革的特定時期，投資一般競爭性領域，以擴大就業，引導市場秩序，促進經濟復蘇，等等。國有資本的性質使得國有企業具有顯著的公共屬性，其資本、人員、組織配置也應該遵循公共資源配置的機理，以保證國有資本功能正常發揮。因此，需要積極探索黨管干部原則與運用市場機制相結合的具體途徑和方法，把忠誠于黨和政府事業的優秀企業家配置到國有企業，同時，充分發揮企業黨組織的政治核心作用，以保證黨和政府的方針政策在國有企業得到貫徹落實。

　　完善北京國有企業的法人治理結構及運行機制，還應該結合首都的城市性質和城市功能定位，以及國有企業在首都社會經濟發展中承擔的特殊功能。具體包括如下幾個方面：一是首都城市安全和正常運轉的保障功能。比如，水、氣、熱、城市交通等市政公用設施行業的國有企業。二是市場調節功能。如提供糧食等需求彈性小的商品的國有企業，在市場調控機制還不健全的條件下，尤其是像“非典”這樣的特殊時期，在市場上發揮主導作用。三是做好“四個服務”的城市功能。比如，“兩會”、2008年奧運會等重大活動期間，國有企業即使是在飯店這樣的競爭性行業也需要保持一定的控制力。四是產業發展的支柱作用和先導作用。比如，電子信息、汽車制造、裝備制造以及一些高新技術產業，國有資本要發揮支柱作用和先導作用。正是國有企業承擔著這樣的特殊功能，國有企業的股權結構、組織形式、治理結構、運行機制和人員配置等方面，都必須立足和適應這種要求，以保證國有資本在首都的社會經濟發展中更好地發揮控制力、影響力和帶動力。當然，這個問題首先涉及全市國有資產和國有企業的布局、結構和戰略性調整，需要從整體上研究，推進調整和重組。

　　二、完善國企法人治理結構，必須立足實際、因企制宜

　　完善國有企業的法人治理結構，不僅要注意區分國有與非國有的共同點和不同點，而且還要根據每一個具體的國有企業承擔的不同功能，注意弄清不同國有企業的普遍性和特殊性。即使同是國有企業，也不應該搞整齊劃一的一個模式。從北京的實際情況看，國有企業涉及行業多，情況復雜，需要因企制宜，有所區別。

　　首先，行業特征不同，治理模式可以不完全一樣。提供公共產品和服務的自然壟斷行業的企業和提供一般產品的競爭性行業的企業，它們的治理模式可以不一樣。對于自然壟斷行業的國有企業來說，其董事會成員的構成和配置方式，更應體現公共屬性，以保證企業的經營決策充分體現社會需求，保證社會的有效監督，促進企業提高經營水平和服務質量，實現公共利益最大化。對于一般競爭性領域的國有企業，企業負責人應該以更加市場化的方式進行配置，以保證企業根據市場瞬息萬變的情況及時決策和執行，不斷提高經營效益，實現國有資產保值增值。

　　其次，功能作用不同，治理模式也可以不完全一樣。目前北京市屬國有企業，按照其功能劃分，主要有投資公司、控股公司、產業集團和國有資產管理公司等幾類。如，投資公司的功能主要是搞資本運作，其董事會和經理層的職責有較大的重合，在治理機構的設置上應該跟產業集團有所不同。而產業集團，董事會的決策職責與總經理的經營管理職責重疊相對較少，因此組織設置要充分體現這種功能的需求。

　　再次，股權結構不同，治理模式也可以不完全一樣。國有企業的股權結構不僅有單一股權與多元股權的不同，而且還有同是國有成分的多元股權與國有和非國有成分的多元股權結構的不同。單一股權的國有獨資企業，不設股東會，國資委可以授權董事會行使部分出資職能，對這類企業的治理結構及運行機制應充分考慮法理和現實之間的有效結合。如，獨資企業出資人單一，不設股東會，董事會內部難以形成有效制衡。在目前市場還不健全的情況下，如果完全由董事會自主決定經理層人選，內部人控制的風險將比較高。對于股權結構多元的國有企業，由于利益主體多元，企業董事會由于利益不同自然形成制衡。由董事會決定企業的重大決策，并按照市場機制決定經理層人選，相對比較有效。

　　最后，規模不同，治理模式也可以不完全一樣。規模較大的企業，經營管理團隊相對較多，可以減少各治理機構之間的成員的重疊，以促進職責分工和協調制衡；規模較小的企業，經營管理團隊相對較少，董事會成員和經營層成員可以相對重合多一些，以減少管理成本，提高經營效率。

　　三、健全國企法人治理結構，關鍵是明確權責邊界，健全責任體系

　　國有企業法人治理結構的本質是責任配置的制度安排，而不是爭權爭利的博弈。重點是在健全組織框架、配備健全人員的基礎上，以責任為核心，按照權責對等的原則，明確治理結構的權責邊界。按照委托代理關系，從出資人代表到產權代表到總經理依法依規，層層授權，代理人對所授的權利盡自己的義務，并承擔相應的責任，同時給予與責任和貢獻相匹配的利益，包括薪酬和其他方面的激勵。通過這種權責配置，建立起權力、責任、義務有機統一，國有資產責任鏈條清晰、層層落實到人的責任體系。

　　一是明確董事會、監事會和經理層之間的權責邊界。其實還應該包括國資委，因為國資委行使的是股東會的職能。這樣才能界定清楚權力機構、決策機構、執行機構和監督機構的權責邊界，構建完整的責任體系。董事會是決策機構，對企業的發展戰略、重大投資等進行決策，對出資人負責，承擔資產保值增值的責任，保證國有資本功能的有效發揮。經理層是執行機構，對董事會的決策組織實施，對董事會負責，承擔企業的生產經營責任。監事會是監督機構，對董事會、經理層經營行為和公司財務等進行監督，對出資人負責，保證國有資產不受侵犯。權責邊界清晰了，責任也就明確了。國有產權代表代表出資人的利益進行決策，經理層盡心盡力執行董事會決策，監事會忠實履行對董事會和經理層的監督，各司其職，各負其責。

　　二是明確政府、國資委和企業之間的權責邊界。明確政府和國資委的權責邊界，主要是把政府的公共管理職能和出資人職能分開。這是建立健全法人治理結構的重要條件，政府的主要職責是經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務。因此，除國資委外，政府其他機構和部門不履行出資人職責。國資委代表政府履行出資人職責，不行使公共管理職責。明確國資委與企業的權責邊界，主要是把國有資產的監管職能與經營職能分開。國資委按照市委、市政府的授權，按照“管資產和管人、管事相結合”的原則，對企業的國有資產進行監督，依法行使重大事項決策權、經營者選擇權和資產收益權，并向政府承擔責任。國資委不能直接干預企業的自主經營活動。出資企業做為一個獨立的法人實體和市場主體，按照市場原則自主經營，參與市場競爭。只有這樣，國有企業的法人治理結構才能真正建立和健全起來。

　　四、健全國企法人治理結構，重在規范工作程序

　　法人治理結構能否有效運行關鍵是機制。當前國有企業法人治理結構中存在的矛盾和問題，一個重要的原因是機制建設明顯滯后，建立的法人治理結構“形似而神不似”，“形備而實不至”。因此，國有企業法人治理結構建設的重點應放在機制上，而機制建設的重點在程序和流程的規范上，以保證其有效運行。

　　一是規范各組織機構的工作流程和程序。在明確權責邊界的基礎上，重點要規范董事會、監事會、經理層的議事規則和辦事程序，使法人治理結構的運行制度化、具體化、流程化。規范工作流程和程序，不是簡單地解決“誰說了算”的問題，關鍵是解決“誰說得對”的問題。當前要重點研究建立董事會集體決策及可追溯個人責任的議事、決策制度，出資人選任、考核董事會成員，董事會選聘、考核經理層成員，總經理依法行使用人權等重點難點問題。通過規范工作流程，使董事會能夠科學決策，經理層能夠高效執行，監事會能夠有力監督。

　　二是加強各組織機構之間的溝通和協調。董事會、監事會和經理層之間雖然職責不同，存在著相互制衡的關系，但同時它們應該是協調統一的一個整體，有著保證國有企業改革發展的共同目標。這就需要各機構之間有一個良好的溝通機制，否則就可能出現決策難、執行難、監督難的問題。董事會沒有與在第一線的經理層進行有效溝通，決策的科學性會受到影響；經理層沒有與決策層進行溝通，執行也會受到影響；監事會不與決策層和執行層溝通，有效監督也很困難，或者監督的成本會很高。建立各機構之間的有效溝通機制，最重要的是建立信息披露制度。要積極引進現代先進的信息技術等科技手段，搭建信息溝通平臺，解決好信息不對稱問題。通過溝通機制建設，實現權力機構、決策機構、執行機構和監督機構之間在制衡中協調，在協調中制衡，在合作中監督，在監督中合作。

　　五、法人治理、黨組織政治核心作用、職工民主管理要形成“三位一體”

　　國有企業是我國國民經濟的支柱，是我們黨執政的重要物質基礎。完善國有企業法人治理結構必須與發揮企業黨組織的政治核心作用、做好職工的民主管理結合起來，實現“三位一體”的模式，這是建設中國特色現代企業制度的本質要求。

　　充分發揮國企黨組織的政治核心作用，保證黨對國有企業的領導，是一個重大的政治原則。我國的《憲法》和《公司法》對此都做出了明確規定。不管國有企業的領導體制和組織管理制度怎么變，這條原則在任何時候都不能動搖。國有企業黨組織也要適應現代企業制度的要求，明確職能定位，探索發揮政治核心作用的有效途徑和方式。一是要明確國企黨組織的職能定位。黨組織不再是企業的最高決策機關，主要是參與重大問題的決策，保證監督黨和國家的方針、政策在企業的貫徹執行，協調維護各方的合法權益。這里最重要的是不能用過去一元化領導的方式，用黨組織的決策代替董事會的決策。二是創新黨組織發揮政治核心作用的方式。在決策過程中，既要通過“雙向進入、交叉任職”的配置方式，參與決策，也要發揮各級黨組織的作用，暢通職工的利益表達渠道，提出決策參與意見。決策之后，發揮密切聯系群眾的優勢，組織、動員和帶領職工群眾執行決策。同時，在決策執行過程中進行監督，并對決策執行過程中發現的問題進行協調和反饋。企業黨組織必須模范遵守《公司法》等法律法規，支持股東會、董事會、監事會和經理層依法行使職權。三是加強黨組織自身建設。企業黨組織要適應國有企業改革的新形勢，特別是股份制改造的新形勢，健全基層組織，加強和改進對黨員的教育管理，充分發揮基層黨組織的戰斗堡壘作用和共產黨員的先鋒模范作用，充分發揮黨組織的凝聚力、戰斗力和影響力。四是建立利益協調機制，維護和協調好各方的合法權益。黨組織要領導工會、共青團等群眾組織，充分利用包括法律手段在內的各種有效形式，協調、維護好國家、企業、經營者，特別是職工的合法權益。五是加強企業文化建設。通過弘揚社會主義先進文化和企業的核心價值觀，凝聚人心，團結力量，共同發展。

　　完善法人治理結構還必須與職工民主管理結合起來。職工是決策的真正執行者，也是經驗的創造者。一是要完善職工董事、職工監事制度。要依據有關法律法規探索有效形式，把素質較高、責任性強、真正代表職工利益的職工推選為職工董事和職工監事。保證職工的利益訴求在公司的正常表達，在決策中合理體現，在執行中得到合理合法的實現，保證職工利益與企業的整體利益有效協調。二是要充分發揮職工代表大會的作用。要依據《公司法》、《工會法》等法律法規的要求，充分保證職工代表大會對生產經營重大問題的知情建議權和對各級管理人員的監督權，對內部管理和勞動收益分配等涉及職工切身利益的重大問題要依據程序通過職工代表大會審議或審議通過。三是要建立健全管理層和企業職工的協商溝通機制，保證職工意愿和要求的順暢表達，同時便于企業管理層了解職工動向，用企業發展的目標凝聚人心，引導和帶領職工群眾理解、支持、投入企業改革發展。

　　六、完善國企法人治理結構，需要高度重視企業負責人的價值觀和責任意識

　　體制機制既定的條件下，國有企業負責人的主觀能動性具有決定性作用。同時，由于人的思想觀念，特別是價值觀，決定人的思維方式和行為模式，因此，完善法人治理結構及運行機制，必須把塑造和培養國有企業負責人的價值觀放到十分重要的位置。國企負責人要有正確的價值取向，首要是忠于黨和政府的事業。在國企改革發展過程中，主動承擔黨和國家賦予國有企業的政治責任和社會責任，在重大問題上服從和維護國家利益，做到對社會、對人民、對職工負責。堅持正確的價值取向，也是對國企負責人的一種法律規定的道德要求。我國的《公司法》明確要求公司高級管理人員必須忠實于公司。如果企業負責人的價值觀發生扭曲，價值取向發生偏離，決策和執行即使是有效的，也有可能損害國家的利益。

　　塑造和培養國企負責人的價值取向，首先，要用良好的體制機制選任符合標準的人。要加快建立和完善國有企業負責人的市場準入制度，從源頭上把好入口關。其次，要加強和完善對企業負責人的考核和獎懲。把用人標準的導向作用和獎懲的激勵約束作用結合起來。再次，要加強和改進監督。要整合監管資源，把出資人監督和社會監督結合起來，把黨組織監督和統計評價、業績考核結合起來，把過程監督和結果監督結合起來，既保證國有資產安全，又保護好企業負責人。最后，企業負責人要加強自我修養，這點十分關鍵。企業負責人要加強學習，在改造客觀世界的同時，不斷改造主觀世界。要牢固樹立正確的世界觀、人生觀、價值觀、權利觀、地位觀和利益觀，自覺地擺正自己的位置，提高廉潔自律的自覺性，經受住各種誘惑和“陷阱”的考驗。

　　完善法人治理結構及運行機制，必須加強企業文化建設，為法人治理結構有效運行提供有效的精神支撐。企業負責人要率先垂范，以身作則，努力培養責任意識，以增強企業和廣大職工的責任感；培養誠信意識，以增強職業道德和奉獻精神；培養創新意識，提高企業負責人和廣大職工的創造性；培養協作精神，促進企業同心同德搞改革，一心一意促發展。在加強企業文化建設過程中，必須把繼承和弘揚傳統文化的優秀成果與富于創新的時代精神結合起來，形成企業廣大干部職工共同遵守的企業精神。

　　七、完善法人治理結構，需要整體設計方案，統籌協調推進

　　隨著改革的不斷深入，改革的目標趨向更加明確，改革的綜合性要求更加突出。因此，要更加注重理性指導，更加注重制度的整體設計，以增強法人治理結構及運行機制建設的前瞻性、戰略性和綜合性、科學性。要避免“頭痛醫頭、腳痛醫腳”的詬病，增強改革的方向性和時效性。

　　完善國有企業法人治理結構及運行機制是一項復雜的系統工程。既要防止“萬能論”，認為法人治理結構是靈丹妙藥，也要防止“無用論”，認為法人治理結構只是一種組織形式的變化，不管用。要認真分析企業的內外部現有條件，整體設計目標模式，協調推進改革措施。一是要把法人治理結構建設與制度建設和企業管理結合起來。企業治理、制度建設和內部管理既有區別，又有內在聯系。要進一步健全企業內部制度，進一步加強和改進企業管理，包括財務管理、資產管理、質量管理等，使法人治理有效地融入到企業日常生產經營活動的各個環節，促進企業的改革和可持續發展。二是要把完善法人治理結構與外部的配套改革協調起來。國有企業建立規范的法人治理結構及運行機制需要進一步深化行政體制改革，轉變政府職能，真正實現政企分開；需要加快市場體系建設，特別是職業經理市場的發育和完善；需要進一步完善法律法規體系，特別是盡快出臺《國資法》；需要加快建立和完善社會誠信體系建設。通過這些配套改革，為國有企業的法人治理結構有效運行提供強有力的體制保障和環境支持。

　　構建規范的法人治理結構及運行機制不可能一蹴而就。要著眼于目標模式，立足實際，制定階段性目標，分步推進。要認真分析不同企業、不同時期、不同發展階段的實際，每階段集中力量解決一些治理結構中突出的重點和難點問題，通過重點突破，實現整體推進。對一些看準了的，要抓住機遇，及時推進；對一些暫時還有爭議的，在深入研究論證之后，在條件允許的情況下，可以先行試點，及時總結經驗，在實踐中繼續完善，逐步推廣。

　　作者：杜德印，中共北京市委副書記

　　來源：《國有資產管理》雜志

　　本文章僅代表作者個人觀點。