在中國現(xiàn)行的城市房屋拆遷制度中，行政部門的權(quán)力不僅大到可以代替雙方當(dāng)事人的意思自治而強(qiáng)制達(dá)成協(xié)議，還竟然可以代替法院強(qiáng)制履行協(xié)議。在這種“一身二任”，“行政、司法一肩挑”的體制下，如何指望有權(quán)力與權(quán)力之間的監(jiān)督與制衡？

　　◎文／黃 韜

　　數(shù)月前，一篇題為《史上最牛釘子戶》的帖子在互聯(lián)網(wǎng)上迅速傳播，并引起了社會大眾和主流媒體的強(qiáng)烈關(guān)注。然而在重慶“最牛釘子戶”成為了歷史名詞之后，誰又能保證將來不會出現(xiàn)“更牛釘子戶”呢，誰又能保證日后的拆遷糾紛也是和平解決呢？

　　《物權(quán)法》的精神圖騰

　　不可否認(rèn)的是，“最牛釘子戶”事件的廣為傳播一定程度上要?dú)w功于媒體的持續(xù)報(bào)道，但如果只是簡單地形容為一場炒作，那未免就太低估現(xiàn)實(shí)國人的權(quán)利觀念和正在萌發(fā)的公民意識了。更何況，人們對這起事件的關(guān)注是有著強(qiáng)烈的現(xiàn)實(shí)背景的。

　　最近幾年以來，城市房屋拆遷糾紛的不斷出現(xiàn)已經(jīng)成為了影響社會安定和諧的一個(gè)重要原因，因而也引發(fā)公眾對于私有財(cái)產(chǎn)保護(hù)的強(qiáng)烈制度需求。2003年8月在南京發(fā)生了被拆遷人翁彪自焚的慘劇，同年9月在北京天安門金水橋前發(fā)生了朱正亮因不滿強(qiáng)制拆遷而自焚的“9·15”事件，而之后為各媒體廣泛連續(xù)報(bào)道的則是2004年湖南嘉禾的拆遷“丑聞”，可謂不勝枚舉。

　　所以說重慶“最牛釘子戶”事件絕不是沒有前因后果的，也不是媒體為了熱炒《物權(quán)法》而制造出來的新聞，而是一系列拆遷糾紛發(fā)生之后的一個(gè)“總結(jié)陳詞”，是用民眾私有財(cái)產(chǎn)保護(hù)狀況的現(xiàn)實(shí)來回應(yīng)《物權(quán)法》這部被寄予了無盡期望的財(cái)產(chǎn)法典。

　　但是如果細(xì)究《物權(quán)法》的出臺能夠在操作層面上多大程度地改進(jìn)已久遭詬病的我國城市房屋拆遷制度的話，我們很難找到足夠的法理依據(jù)。《物權(quán)法》中唯一涉及房屋拆遷問題的條款是第42條，規(guī)定了“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動產(chǎn)……征收單位、個(gè)人的房屋及其他不動產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)依法給予拆遷補(bǔ)償，維護(hù)被征收人的合法權(quán)益；征收個(gè)人住宅的，還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件。”

　　《物權(quán)法》可以說是私人之間的財(cái)產(chǎn)保護(hù)法，對于在公權(quán)力介入之下的拆遷活動，我們實(shí)際上很難指望《物權(quán)法》能帶來對拆遷法律制度上的根本性改進(jìn)。全國人大通過并頒布《物權(quán)法》的意義可能并不在于它的具體條文規(guī)定是否完善，而在于《物權(quán)法》的頒布作為當(dāng)代中國社會的一個(gè)重要事件其本身所具有的宣告性價(jià)值。因此，《物權(quán)法》因其張揚(yáng)私有財(cái)產(chǎn)保護(hù)這一現(xiàn)代文明國家的重要價(jià)值而成為了城市房屋拆遷活動中的一個(gè)“法律精神圖騰”。

　　被扭曲的法律關(guān)系

　　目前中國規(guī)范城市房屋拆遷法律體系中的“根本大法”是2001年國務(wù)院頒布的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》。該《條例》最有爭議的就是第16條規(guī)定的“拆遷人與被拆遷人或者拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達(dá)不成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議的，經(jīng)當(dāng)事人申請，由房屋拆遷管理部門裁決。房屋拆遷管理部門是被拆遷人的，由同級人民政府裁決，裁決應(yīng)當(dāng)自收到申請之日起30日內(nèi)作出。當(dāng)事人對裁決不服的，可以自裁決書送達(dá)之日起3個(gè)月內(nèi)向人民法院起訴。拆遷人依照本條例規(guī)定已對被拆遷人給予貨幣補(bǔ)償或者提供拆遷安置用房、周轉(zhuǎn)用房的，訴訟期間不停止拆遷的執(zhí)行。”

　　作為處于平等主體地位雙方的房地產(chǎn)開發(fā)商(拆遷人)與房屋的所有者(被拆遷人)本應(yīng)在自愿的基礎(chǔ)上達(dá)成拆遷協(xié)議，只有這樣才能使雙方都心甘情愿去履行協(xié)議。可現(xiàn)行的城市房屋拆遷管理制度卻把這種平等主體之間的民事法律關(guān)系扭曲為在國家暴力威懾之下的強(qiáng)制交易。這種對民事交易的不合理介入破壞了市場自由，扭曲了價(jià)格信號，降低了資源利用的效率，并有可能剝奪公民的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利。

　　拆遷人按照《條例》的規(guī)定從房屋所在地的市、縣人民政府房屋拆遷管理部門取得拆遷許可證后，就好比拿到了“尚方寶劍”，從而在與被拆遷人的談判中占有了絕對的主動地位。此時(shí)的被拆遷人已經(jīng)沒有了是否簽協(xié)議的自由。

　　在目前中國的拆遷法律體制下，即使雙方達(dá)不成拆遷補(bǔ)償協(xié)議也不影響拆遷的最終進(jìn)行。《條例》第16條規(guī)定：“拆遷人與被拆遷人或者拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達(dá)不成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議的，經(jīng)當(dāng)事人申請，由房屋拆遷管理部門裁決。”表面上，行使著行政裁決職能的政府部門是作為中立第三方的身份出現(xiàn)的，但事實(shí)的情況卻根本不是這樣，政府部門(包括代表公權(quán)力的具體個(gè)人)由于對自身利益的追求往往使得法規(guī)設(shè)計(jì)的獨(dú)立裁判人角色根本不可能存在。所謂的拆遷補(bǔ)償行政裁決很多情況下只不過是用表面上合法的程序來確認(rèn)拆遷人提出的不合理的拆遷要求。

　　事實(shí)上，根據(jù)條例，被拆遷人即使與拆遷人達(dá)不成協(xié)議，他的房產(chǎn)也必定會被拆遷。就在這種高壓態(tài)勢下，被拆遷人往往出于將損失降到最低的考慮被迫“自愿”簽署了拆遷協(xié)議，因此很多協(xié)議只是一張“推土機(jī)下的盟約”而已。

　　《拆遷條例》賦予了政府部門強(qiáng)制拆遷的權(quán)力，以保證拆遷協(xié)議得到履行，這一條的規(guī)定可謂是在中華人民共和國法律體系中絕無僅有的。平等民事主體之間的合同如在履行中遇到糾紛，那就應(yīng)由法院來裁判，但在中國的城市房屋拆遷制度中，行政部門的權(quán)力不僅大到可以代替雙方當(dāng)事人的意思自治而強(qiáng)制達(dá)成協(xié)議，還竟然可以代替法院強(qiáng)制履行協(xié)議。在這種“一身二任”，“行政、司法一肩挑”的體制下，我們怎么還能指望有權(quán)力與權(quán)力之間的監(jiān)督與制衡呢？

　　異化的“社會公共利益”觀念

　　現(xiàn)實(shí)中城市房屋拆遷活動對公民私有財(cái)產(chǎn)造成嚴(yán)重侵犯的根源在于不合理的制度安排，而這種非正義的制度背后是把公共利益概念“神圣化”以及由此導(dǎo)致的對個(gè)人權(quán)利的漠視和不尊重。

　　目前情況是設(shè)立學(xué)校和

醫(yī)院是“社會公共利益”，交通建設(shè)是“社會公共利益”，房地產(chǎn)開發(fā)還是“社會公共利益”。那什么情況是不屬于“社會公共利益”呢？似乎按照現(xiàn)行的標(biāo)準(zhǔn)，只要是行政部門給予許可的項(xiàng)目就是符合“社會公共利益”的，也就是說沒有什么情形是必然被排除在“社會公共利益”之外的。由于法律缺乏對何為公共利益的嚴(yán)格界定,導(dǎo)致“公共利益”成為一個(gè)筐,什么東西都可以往里面裝。

　　歷史證明，在一個(gè)個(gè)人權(quán)利完全沒有保障的社會，所謂公共利益最后往往也就成了少數(shù)特權(quán)者的利益。因此，無論是以公共利益的名義，還是以某種理想主義的名義要求無條件犧牲個(gè)人利益都是一種極其危險(xiǎn)的論調(diào)，其背后是極權(quán)主義的陰影。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來看，一個(gè)社會的持久發(fā)展離不開產(chǎn)權(quán)保護(hù)的制度環(huán)境，否則當(dāng)社會的個(gè)體喪失了創(chuàng)造財(cái)富的積極性和驅(qū)動力，“公共利益”也就成了空談了。

　　拆遷活動中，打著“公共利益”的旗號，行個(gè)人之私利的事例也并不少見。作為公民私人財(cái)產(chǎn)的房屋，卻成為了政府部門可任意支配的資源，房產(chǎn)開發(fā)商并不一定要和房屋的所有權(quán)人達(dá)成協(xié)議，只要過了政府這一關(guān)就萬事大吉了，被拆遷戶面對的不僅是和它處于在民法上同等地位的開發(fā)商，而且更有站在開發(fā)商背后“荷槍實(shí)彈”的國家，盡管在形式上國家只是被拆遷人和拆遷人之間糾紛的中立裁判者。在這套體制下，我們僅憑想象就可以知道會存在多少的官商勾結(jié)和權(quán)力尋租，腐敗已成為了拆遷活動的副產(chǎn)品，而這一切的公開保護(hù)傘就是“社會公共利益”！

　　制度演進(jìn)的路線

　　要改變現(xiàn)有法律制度對于拆遷活動中公民私有財(cái)產(chǎn)保護(hù)力度的不足，要做的事情不只是在法律條文上做一些修修補(bǔ)補(bǔ)，而是要完成一個(gè)系統(tǒng)“改建”工程。

　　首先要變革的就是城市規(guī)劃法律體制，因?yàn)槌鞘幸?guī)劃方案的制定直接關(guān)乎一定時(shí)期內(nèi)拆遷的波及面，而目前的行政規(guī)劃權(quán)力完全游離于法治之外，政府官員隨意地在地圖上畫幾個(gè)圈就可能從根本上從此改變一大批人的生活現(xiàn)狀。有的城市一屆政府一個(gè)規(guī)劃，一任領(lǐng)導(dǎo)一個(gè)規(guī)劃，規(guī)劃一調(diào)整就會有不少居民房屋面臨拆遷。

　　其次，應(yīng)該還拆遷以本來面目，即確認(rèn)拆遷活動的民事法律性質(zhì)。合理的制度安排應(yīng)該是政府避免肆意干預(yù)，而由拆遷方和被拆遷方自由達(dá)成協(xié)議，雙方不能達(dá)成協(xié)議就不能對房屋進(jìn)行強(qiáng)行拆遷，僅有的例外只能是建造必要公共設(shè)施所需的拆遷以及在國家處于緊急狀態(tài)下的對房屋征收導(dǎo)致的拆遷。

　　最后，應(yīng)當(dāng)在拆遷活動中保障公民的程序權(quán)利，具體說來就是在規(guī)劃方案的制定、拆遷許可證的授予之前要有完全的信息透明和民眾充分的參與和發(fā)表意見的機(jī)會，尤其是在作出涉及具體被拆遷戶的重大利益的決定之前要召開聽證會，就拆遷的目的、范圍、時(shí)間以及拆遷補(bǔ)償方案充分聽取被拆遷人陳述。

　　(作者單位：

北京大學(xué)法學(xué)院）