王長勇 凌華薇/文

　　國企應(yīng)向國家分紅已達(dá)成共識，但怎么分、分多少，卻關(guān)乎國有企業(yè)改革、國有經(jīng)濟(jì)管理體制的下一步命運(yùn)

　　在醞釀和遷延多時后，關(guān)于國有資本經(jīng)營預(yù)算的話題近日再度升溫。

　　所謂國有資本經(jīng)營預(yù)算，指的是政府針對國有企業(yè)經(jīng)營性收支的計(jì)劃，即政府作為股東，對國有企業(yè)的利潤提取分紅和進(jìn)行再分配。此前，由于作為國有資產(chǎn)出資人代表的國資委，與作為公共預(yù)算編制部門的財(cái)政部之間權(quán)屬不清，誰來主導(dǎo)國企分紅和如何針對分紅編制預(yù)算的相關(guān)課題，一直議而不決(參見《財(cái)經(jīng)》2007年第3期“國有資本預(yù)算開局”)。

　　種種跡象表明，關(guān)于國企分紅方案制定的討論正在趨于技術(shù)化和可操作性。在今年春節(jié)前，由財(cái)政部會同國資委起草的《關(guān)于建立國有資本經(jīng)營預(yù)算的請示》及附件《國務(wù)院關(guān)于試行國有資本經(jīng)營預(yù)算的意見》已正式上報(bào)國務(wù)院。其中涉及國企分紅的方法，財(cái)政部建議應(yīng)根據(jù)不同行業(yè)確定不同比例向國家上繳紅利。《財(cái)經(jīng)》記者獲悉，這一比例從零到15%不等。

　　“收多少不是最主要的，甚至初期可以收得很低，但關(guān)鍵是自此建立起一個國有企業(yè)回報(bào)股東、向國家分紅的機(jī)制。”財(cái)政部一位官員表示。

　　不過，在一些業(yè)內(nèi)專家看來，分紅機(jī)制的確立還需要更為科學(xué)和謹(jǐn)慎的設(shè)計(jì)，需要和國有企業(yè)等配套改革相協(xié)調(diào)，特別是符合公司治理機(jī)制的原則。

　　13年不分紅

　　國有資本經(jīng)營預(yù)算近來驟然升溫的一個重要原因是，國有企業(yè)的利潤飛速增長以及由此帶來的投資率居高不下、壟斷行業(yè)收入上升。

　　以中國移動通信公司為例，該公司從2000年到2006年的營運(yùn)收入從1000億元漲到近3000億元，工資漲了3倍多；更重要的是，在其費(fèi)用中，其他營運(yùn)支出從180億元漲到1000億元。這也可以部分解釋，為何其每股盈利從2000年每股1.5元到2006年每股3.3元，只漲了1倍多。

　　更令人訝異的是，作為國家絕對控股的最賺錢的公司之一，中國移動從1994年以來從未向國家上交過一分錢紅利。

　　“既然國有企業(yè)這么多利潤，為什么不向國家分紅？”4月9日，北京大學(xué)莫里斯經(jīng)濟(jì)政策研究所所長蔡洪濱在“國企分紅研討會”上如是設(shè)問。

　　事實(shí)上，自1994年稅制改革以來，中國的大多數(shù)國有企業(yè)都不向政府分紅。這是因?yàn)楫?dāng)時國有企業(yè)固定資產(chǎn)投資由撥款改為向銀行貸款，還本付息由企業(yè)來負(fù)擔(dān)。作為配套政策，企業(yè)所得稅稅率從55%降到33%，將所有稅后利潤留給企業(yè)。

　　另一重要原因，是當(dāng)時國有企業(yè)辦社會現(xiàn)象普遍，承擔(dān)了部分政府職能。因此，當(dāng)時國家決定“一段時間內(nèi)不向國有企業(yè)征收紅利”。

　　時過境遷，隨著國企改革和社保體系逐漸建立，現(xiàn)在國有企業(yè)的經(jīng)營狀況、社會負(fù)擔(dān)早已與十幾年前迥然不同。根據(jù)財(cái)政部的數(shù)據(jù)，2006年，全國國有企業(yè)實(shí)現(xiàn)利潤1.1萬億元，其中中央企業(yè)實(shí)現(xiàn)利潤達(dá)7700億元。據(jù)財(cái)政部研究機(jī)構(gòu)估算，2007年中央企業(yè)的收益將超過8000億元；如果加上地方國有企業(yè)利潤，規(guī)模將超過12000億元。

　　正有鑒于此，2007年《政府工作報(bào)告》提出，今年將進(jìn)行國有資本經(jīng)營預(yù)算試點(diǎn)。據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者了解，待國務(wù)院研究批準(zhǔn)了有關(guān)試點(diǎn)方案后，中央財(cái)政將選擇中央直管企業(yè)和煙草行業(yè)開展國有資本經(jīng)營預(yù)算試點(diǎn)，地方財(cái)政也要開展試點(diǎn)。因國有資本經(jīng)營預(yù)算收入主要來自企業(yè)國有資本收益，這意味著，1994年國家免除向國有企業(yè)征收紅利后，國有企業(yè)要重新向國家分紅。

　　國家向中央國有非金融企業(yè)收取紅利，首先指向的是國資委旗下的157家集團(tuán)公司，其中除五家投資主體多元化，其余都是國有獨(dú)資公司。這157家中央企業(yè)又控股、參股了6000多家企業(yè)法人。事實(shí)上，這些企業(yè)法人特別是其中的上市公司，均正常向集團(tuán)支付紅利，但集團(tuán)公司層面則自1994年后從未向國家分紅。

　　2005年2月，世界銀行的一份報(bào)告獲得了業(yè)界的廣泛關(guān)注。該報(bào)告論證了國企分紅的必要性，并稱國企分紅應(yīng)納入政府預(yù)算，由全國人大審議；國資委作為國務(wù)院一個部門，以統(tǒng)收統(tǒng)支的方式申請獲得部分紅利的支配權(quán)。此前的2004年10月，國資委統(tǒng)計(jì)評價局和產(chǎn)權(quán)局即提出，要建立國有資本經(jīng)營預(yù)算體系，并受到了最高決策層的認(rèn)可。

　　最初，國資委希望獨(dú)立編制國有資本經(jīng)營預(yù)算，利用從國企收取的紅利，直接展開在國有企業(yè)的結(jié)構(gòu)調(diào)整、兼并收購。但在經(jīng)過與財(cái)政部的商議后，該動議進(jìn)行了比較重大的修改，明確了國企紅利收取后要全部上繳財(cái)政，國資委以參與編制國有資本經(jīng)營預(yù)算的方式，與財(cái)政部一起草擬國企分紅收入的使用方向。

　　這也與世行有關(guān)報(bào)告的主要觀點(diǎn)相合，即分紅收入是公共財(cái)政收入，必須納入公共財(cái)政預(yù)算管理的制度框架，統(tǒng)一管理。至此，國企為什么要分紅、分給誰、如何管理，都逐漸達(dá)成了共識。

　　熱議“一刀切”

　　“國家股東的分紅政策其實(shí)也是投資政策。”世界銀行國企專家張春霖表示，國家股東的決策原則應(yīng)該有兩個：第一，企業(yè)的再投資必須符合國有經(jīng)濟(jì)布局調(diào)整的總體思路和方向；第二，再投資必須達(dá)到按市場原則事先確定的標(biāo)桿回報(bào)率。若不符合這兩條原則中的任何一條，企業(yè)的投資計(jì)劃都應(yīng)該被否決，凡不用于投資的利潤都應(yīng)作為分紅分給股東。

　　這與財(cái)政部當(dāng)前擬定的“根據(jù)不同行業(yè)確定不同比例向國家上繳紅利”的意見相左，“世行的報(bào)告寫得很好，但就是這條我們無法完全同意。”財(cái)政部有關(guān)官員表示。

　　按照張春霖的思路，分紅比例的確定，首先，需要確定哪些行業(yè)是國家決定繼續(xù)投資的，這涉及國有資本在整個經(jīng)濟(jì)中的進(jìn)退原則；其次，每個企業(yè)的情況千差萬別，合適的分紅政策，需要國有企業(yè)和國有出資人代表即國資委之間一對一的談判；第三，整個過程還需要一事一議，諸如企業(yè)投資的回報(bào)率如何確定、如何測算，以及能否實(shí)現(xiàn)，在操作中都需要非常技術(shù)化的處理。

　　不過，在財(cái)政部看來，一對一的談判成本太高，而且難免會預(yù)留下權(quán)力尋租的空間，因此，提出了分紅機(jī)制的簡化方案：先尋找試點(diǎn)單位實(shí)現(xiàn)分紅，爾后根據(jù)產(chǎn)業(yè)制定不同分紅比例。這實(shí)際上等于將分紅比例分行業(yè)“一刀切”，并要求國資委和企業(yè)據(jù)此執(zhí)行。

　　“按照產(chǎn)業(yè)不同確定分紅比例，同時考慮了多項(xiàng)因素。如對國家鼓勵的產(chǎn)業(yè)分紅比例較低，壟斷行業(yè)的分紅比例要高一些。”財(cái)政部官員介紹說。

　　根據(jù)財(cái)政部測算的數(shù)據(jù)，目前國內(nèi)上市公司的分紅水平一般達(dá)到15%左右。因此，國企分紅初期確定的分紅比例較低，大約上限不會超過這一比例，下限則可低至零。據(jù)稱，一些國有控股的高科技企業(yè)能獲此殊遇。

　　財(cái)政部還提出，分紅的基數(shù)是集團(tuán)公司與其子公司合并報(bào)表計(jì)算凈利潤，按既定的分紅比例上繳紅利。集團(tuán)公司按照這一紅利標(biāo)準(zhǔn)再要求子公司支付紅利。

　　北大光華管理學(xué)院兼職教授李波認(rèn)為，這種方法會帶來一個問題，即集團(tuán)合并報(bào)表后的凈利潤，和集團(tuán)實(shí)際得到的分紅沒有對應(yīng)關(guān)系，而且合并報(bào)表中的利潤是賬面利潤，不一定有相應(yīng)的現(xiàn)金流。

　　對此，英國倫敦經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授許成鋼表示，這樣一項(xiàng)重大政策和機(jī)制的設(shè)計(jì)，不宜簡單推出，經(jīng)過專家的充分論證后再確定方為穩(wěn)妥。事實(shí)上，類似國有企業(yè)的有關(guān)政策，在其他國家都需要政府各個部門提出綜合意見。

　　銜接公司治理

　　“‘分紅一刀切’的最大弊病是對企業(yè)公司治理的破壞。”李波表示。《公司法》規(guī)定，企業(yè)分紅的程序是董事會制訂利潤分配方案，然后由股東大會批準(zhǔn)。“如果事先確定了分紅比例，董事會還拿什么方案呢？”李波認(rèn)為，這一硬性規(guī)定實(shí)際上是剝奪了董事會決定利潤分配的權(quán)力。

　　蔡洪濱則介紹說，公司的最優(yōu)分紅策略實(shí)際由很多因素決定，掌握這些因素的信息在管理層手里，因此，國際上均由董事會來決定分紅策略。

　　對于國有控股企業(yè)的董事職責(zé)，中國工商銀行董事趙海英如是描述：“董事有勤勉義務(wù)和忠實(shí)義務(wù)，決策時要對全體股東負(fù)責(zé)，要考慮是否對整個公司的發(fā)展有利。有的股東注重短期利益，有的股東關(guān)注企業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展，董事會決策分紅政策時，應(yīng)考慮是否能為股東創(chuàng)造價值，是否有利于公司的整體發(fā)展，否則就扭曲了整個公司的治理機(jī)制，不利于企業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展，也不利于股東的長遠(yuǎn)利益。”

　　目前國資委下屬157家國有企業(yè)集團(tuán)中，大部分都還沒有建立起董事會制度，而處在黨委負(fù)責(zé)制下。部分大型國有企業(yè)集團(tuán)的黨委成員由中組部直接任命，其余由國資委企業(yè)干部局管理。但從2005年開始，國資委已經(jīng)在企業(yè)集團(tuán)層面試行董事會制度，目前已經(jīng)在19家企業(yè)集團(tuán)開始試點(diǎn)，并計(jì)劃2007年底在央企中全面推開。國資委主任李榮融在不同場合都表示，如果董事會制度可以建立起來并有效運(yùn)轉(zhuǎn)，國資委將把現(xiàn)在承擔(dān)的大部分國有企業(yè)管理職能交還給公司董事會。

　　“國資委希望通過董事會來實(shí)現(xiàn)一些微觀決策，政府部門不可能比企業(yè)更了解投資、分配的需求，因此不應(yīng)要求所有國企按統(tǒng)一的比例上繳分紅。”國資委企業(yè)分配局局長熊志軍對《財(cái)經(jīng)》記者如是說。

　　不過，由于國企分紅政策與國有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整的重大課題密切相關(guān)，在現(xiàn)實(shí)操作中更增加了執(zhí)行難度。

　　財(cái)政部有關(guān)官員在向《財(cái)經(jīng)》記者談到國有資本經(jīng)營預(yù)算的概念時如此概括，即國家以國有資產(chǎn)所有者的身份，對國有資本進(jìn)行存量調(diào)整，增量分配。存量調(diào)整是指現(xiàn)有國有資本存量8萬億元要“有進(jìn)有退”。所謂“退”，就是把企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓，把企業(yè)賣掉；所謂“進(jìn)”，就是國有資本再投資問題，而分紅政策只是其中的一小部分。

　　財(cái)政部財(cái)科所國有經(jīng)濟(jì)研究室副主任文宗瑜博士表示，現(xiàn)在國有資本分布領(lǐng)域過寬，分布行業(yè)過多，進(jìn)退均有現(xiàn)實(shí)困難。“因此，政府希望通過國有資本經(jīng)營預(yù)算，在需要退出的行業(yè)征收很高的分紅收益，來推動經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整。”

　　對此，趙海英認(rèn)為，企業(yè)股東分紅是天經(jīng)地義的事，是股東的權(quán)力；但是，國有經(jīng)濟(jì)進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整更應(yīng)該通過股權(quán)處置(轉(zhuǎn)讓或收購)來進(jìn)行，而不應(yīng)該僅僅依靠分紅政策來實(shí)現(xiàn)。

　　金融企業(yè)分紅懸疑

　　即將執(zhí)行的國企分紅政策，原則上包括所有占有國有資本的企業(yè)，既包括非金融企業(yè)，也包括金融企業(yè)。

　　據(jù)財(cái)政部一位官員稱，在歷史上，國有金融企業(yè)是向財(cái)政分紅的，但有關(guān)政策不太明朗，總量也極其有限。不過，成立于2003年底的中央?yún)R金公司改變了這一狀況。財(cái)政部曾提出匯金也應(yīng)向國家支付紅利，納入國有資本經(jīng)營預(yù)算體系，這激起了廣泛爭議。

　　匯金公司一直被認(rèn)為是某種意義上的“金融國資委”，但匯金公司的運(yùn)作和國資委有著巨大差異。作為一家特設(shè)公司，匯金更多的是通過現(xiàn)有治理架構(gòu)對金融機(jī)構(gòu)施加影響。比如匯金通過派駐董事和銀行的董事會，對旗下銀行制定了40%左右的分紅比率，而國資委目前仍需利用國家賦予的行政權(quán)力，對國有企業(yè)進(jìn)行管理。

　　此外，與一般國有企業(yè)不同的是，匯金公司的資本金來源是外匯儲備，是由人民銀行通過發(fā)行貨幣的負(fù)債方式產(chǎn)生的。因此，在央行看來，匯金產(chǎn)生的收益應(yīng)當(dāng)納入人民銀行的資產(chǎn)負(fù)債表，無需另行建立國有資本經(jīng)營預(yù)算制度或上繳財(cái)政。如果財(cái)政要將匯金納入國有資本預(yù)算，首先需要發(fā)債或動用財(cái)政資金，從央行買走相應(yīng)的外匯儲備，使得財(cái)政部變?yōu)閰R金公司的股東。

　　目前，國務(wù)院正在籌備國家外匯投資公司，管理一部分外匯儲備的投資，匯金將并入其中管理。屆時是由財(cái)政部發(fā)債購買外匯儲備注資國家外匯投資公司，還是由該公司自行發(fā)債購買，尚未有定論。

　　因此，國有金融企業(yè)的紅利征收政策及是否納入國有資本預(yù)算之中，還充滿未知數(shù)。-

　　本刊記者張宇哲對此文亦有貢獻(xiàn)