凌華薇/文

　　取得改革階段性勝利的歡呼猶在耳邊，農信社在2007年初重新陷入等待政府“超常規救助”的窘境

　　較之商業銀行層出不窮的重組、上市故事，啟動于2003年8月的農信社改革近來顯得頗為沉寂。

　　載諸報章的只有今年4月19日央行行長助理易綱對于這項改革進度的介紹：農信社改革試點專項票據的發行和專項借款的發放工作已基本完成，截至2006年底，央行共發行專項票據1656億元。此外，財政還以保值貼補和稅收減免的方式向農信社提供了187億元的資金支持。

　　按照這一說法，到2006年底，農信社“花錢買機制”策略應已“初戰告捷”。然而出人意料的是，此時農信社系統卻傳來了“包袱過重、亟待再注資”的呼救聲。

　　首先，各地的農信社真正能達到央行票據兌付條件的仍是少數。這一兌付條件包括法人治理、資本充足率、不良資產消化和案件處理等逐項指標。“這些條件不是那么容易滿足。”四川當地一位監管官員表示。事實上，從2006年一季度央行和銀監會正式啟動專項票據兌付工作，截至年底僅兌付94.6億元。

　　“即使完成兌付的也大多不是真達到了條件，央行處于兩難境地。如不兌付，則要面對來自農口、銀監部門的壓力，被指偏向國有銀行改革。”一位知情者表示。

　　更重要的是，即使全部資金注入，仍然遠未解決農信社的財務困境。據《財經》記者了解，截至2006年底，按商業銀行從2001年起通行的貸款風險分類(俗稱五級分類)標準，注資后的農信社不良貸款比例仍高達27.7%，這比農信社按“一逾兩呆”(也稱四級分類)標準的數據要高16個百分點。按照2006年底農信社已分類風險資產26362億元計，農信社的不良資產仍然有約7300億元。

　　因此，盡管有著“最后的晚餐”之稱的第一次注資尚未落實，有關第二次注資的呼吁已經紛至沓來。業界一般認為，金融機構的不良資產率在15%以上就很難靠自身消化，如果要將農信社的不良資產按五級分類標準降到15%左右，農信社需要的再注資額至少3000億元左右。

　　究竟是一輪改革之前沒摸清家底，還是改革過程中繼續累積了不良資產？事實上，目前的財務數據仍然缺乏外部審計。

　　在農信社注資改革之初，即有專家指出，“在缺乏對農信社包括不良資產、運行機制在內的徹底調查和反省，缺乏清晰的改革目標、戰略和方法的情況下，花錢可能買不到機制，過兩三年，農信社會重新陷入要求政府救助的怪圈。”時間僅僅過去兩年，當時的預言竟一語成讖。

　　第一次注資

　　農信社改革的醞釀要早于國有銀行改革。2002年底，在當時銀監會和央行尚未分家之時，就由原央行農村金融合作司為主制訂出了此次農信社改革的整體方案。當時央行內部對此頗有爭議，但最終仍以合作司主導的注資方案為藍本上報國務院，據稱時任國務院總理的朱镕基作了幾點重要批示，內容包括不拉條條(即不成立全國聯社)、抓好法人治理、地方政府承擔部分責任、試驗多種模式等。

　　2003年3月中央政府換屆后，農信社的這一改革方案首先獲批。6月27日，國務院印發了《深化農村信用社改革試點方案(15號文)》。當年8月，試點從八省市啟動，在兩年間迅速擴展到除海南和西藏兩省區的全國29個省份。

　　2003年5月銀監會成立后，新上任的銀監會副主席李偉負責推進這一改革。此后，農信社改革的主導權亦從央行轉向了銀監會。

　　最初改革的基本框架是：改革不搞一刀切，農信社可選擇無條件向中央銀行申請再貸款的形式，也可選擇達到改革條件后獲得央行專項票據的支持，但中央銀行和各省要 按50%的比例化解信用社歷史包袱，才可獲得這一注資。與此同時，在組織形式上亦希望進行多種嘗試。央行最初的這一設計，目的是想達到“花錢買機制”的效果。

　　然而，各地毫無懸念地選擇了央行票據和省聯社的管理形式。前者是看重中央銀行的專項票據是不用歸還、“沒有成本”的注資，后者則是強化對農信社的條塊和行政管理，現在被普遍認為是失敗的制度設計。顯然，這一結果與改革設計者的初衷大相徑庭。

　　根據2005年6月末的數據，全國農信社的股本金總額達到1610億元，平均資本充足率達5.9%，農信社不良貸款比率從2002年的36.9%降至17.5%，上半年實現盈利93億元。顯然，這基本上是專項票據置換因素帶來的，所謂盈利也是在未提足撥備情況下的賬面數據。盡管專項票據的兌付也需要達到若干預設條件才能完成，農信社們還沒有真正從央行拿到真金白銀，有關部門還是相當喜悅地向媒體通報了這一“階段性成果”，尤其強調了農信社整體“扭虧為盈”的消息。

　　與財務重組的捷報相伴，在農信社的改革過程中，外界一直存在對改革目標、過程、方法、成效的種種質疑。比如省、縣聯社模式實際上剝奪了股東對農信社的權利，使得農信社的治理結構殘缺，農信社的內部人控制現象難以改變，成本費用急劇上升，農信社人均費用從2000年的4萬多增至2004年的7萬多元；為了拿到央行票據，各地不惜弄虛作假，由地方政府出具分紅承諾函來吸引職工、農民入股；農信社更不顧實際撥備不足并無真實盈利的情況下年年大派紅利，分紅率高達15%-20%。

　　事實上，農信社財務重組并不徹底的跡象早有表征。2006年4月，銀監會接任農村金融工作不久的副主席唐雙寧即在公開場合表示，如果按照五級分類的話，農信社的不良貸款可能高達30%。農信社要走出現在的困境，未來的改革將長達五到十年。顯然，這一說法已為今天的故事埋下了伏筆。

　　五級分類警鐘

　　2003年開始的農信社改革，是在2002年底的摸底數據基礎上設計的。

　　根據央行的數據，2002年底，全國農信社法人機構34909個，虧損面高達55%；農信社不良貸款按“一逾兩呆”(現稱四級分類)的口徑是44%，余額為5147億元。根據改革方案，這些不良資產中很大一部分將通過央行發行票據的方式和地方政府共同消化，各負擔50%。

　　官方數據顯示，截至2005年末，全國農村合作金融機構(含農村信用社、農村商業銀行和農村合作銀行)不良貸款余額3255億元，比2002年末下降1892億元；不良貸款按比2002年末下降22.1個百分點。全國農信社凈資產總額、平均資本充足率、盈利總額三項指標全部由負轉正。

　　這三項令人振奮的指標并不可靠，原因就在于農信社對不良資產的統計口徑仍然是所謂四級分類。

　　2006年伊始，銀監會副主席唐雙寧在全國合作金融監管暨改革工作會議上明確提出，當年整體監管工作的重點之一，就是在全國合作金融系統范圍內抓好貸款風險分類(俗稱五級分類)工作，要用一年時間由貸款四級分類全面過渡到貸款五級分類,要求農信社于2007年實現“雙軌并行”,即實行以五級分類為主、兩種分類數據共同報送，為實現“準確分類-提足撥備-做實利潤-資本充足率達標”打好基礎。

　　應當說，銀監會的這一舉措雖然來得晚了一些，卻有正視現實的勇氣。實施貸款五級分類的目的正是促進農信社核實風險底數。事實上，農信社是銀行類機構中最晚實現五級分類的。銀監會成立以后，就從國有商業銀行到股份制銀行、城市商業銀行逐個推進五級分類，以確定更真實的不良資產狀況，要求銀行以此提足撥備和計算資本充足率。

　　因此，從2006年開始，銀監會大力宣傳、積極制訂貸款風險分類實施方案、信貸資產分類指引，多次下發加強貸款風險分類管理意見，并結合農村合作金融機構貸款額小、分散的特點，出臺零售貸款風險分類辦法。銀監會的公開信息顯示，東中西部地區的農信社已分別按照各自的條件有步驟有計劃地推行五級分類工作，部分進展快的地區還在做好五級分類工作的同時嘗試進行了非信貸資產分類以及分類偏離度檢查和遷徙率分析。

　　數據核實工作自然帶來了一些基層人員的擔心，“實施五級分類后會不會影響央行票據兌付？”但《財經》記者在地方調查發現，各地農信社均認為，再注資將是不言而喻的結果。

　　截至2006年底，農信社貸款五級分類的初分和考核驗收工作基本結束，全國已有24414家法人機構實施貸款風險分類，占應實施分類機構的99.58%；已分類資產26362億元，占應分類資產的99.28%。五級分類后的結果如前所述。截至2006年底，農信社的不良貸款比例高達27.7%，比四級分類的數據要高16個百分點。按農信社2005年6月底股本金約為1610億元、盈利近百億元、核銷撥備近200億元的公開數據，這意味著即使把所有股本、撥備、盈利都用于彌補不良資產的損失也不夠，農信社整體上仍然處于資不抵債的狀態。

　　銀監會合作部主任臧景范認為，農信社現在不良貸款數額較大的原因是多方面的，既有體制和制度的因素，也有自身經營的問題；有縣域金融成本較高的原因，也是政府把農信社當作支農的主要手段，令其承擔了大量政策性的貸款和干預性的貸款所致。

　　因此，有關部門希望中央政府再次采取超常規的方式來解決農信社的問題，比如通過票據再置換的方式或不良資產剝離的方式來解決，并希望財稅政策繼續給予優惠支持。

　　兩種抉擇

　　農信社的窘狀，一方面使得第一次注資的成果大打折扣，另一方面也為全面反省農信社改革、調整改革方案提供了機會。

　　在第一次注資前，各地為換取央行票據支持，農信社把員工、農民都發動起來，入股資產質量并沒有真正摸清楚的農信社，總額已超過千億元。這種情況下，中央政府已是騎虎難下，改革之初所謂交給地方政府管理、今后不良資產也由地方政府負責消化的說法，顯然已無從實現。

　　專家分析，中央政府面臨兩種選擇。

　　一種選擇是認可前一段時間的改革“成果”，承認目前農信社的財務缺口是由于改革方案推出過于倉促，事先沒有用科學的方法實現摸清農信社底數，造成補貼不足；結論是不提任何條件繼續進行補助。這是農信社自身最樂于看到的。

　　這種兩段式改革弊病也顯而易見。

　　首先，現在的五級分類數據雖然經過監管部門的嚴格督查，但仍是缺乏第三方外部審計的數據，如何保證這是最后一次注資？

　　其次，如何分辨新增的不良貸款究竟是嚴格了分類標準增加的，還是在2003年啟動改革后三年管涌的？這無疑為改革帶來巨大的道德風險。

　　再者，也是最重要的一點是，農信社的不良貸款中有更多的部分是由于體制不順、經營不善造成的，如果對改革方案和農信社的現狀不做深刻反省，事實上不可能推動農信社有徹底的改變。

　　另一種選擇是痛定思痛，全面反思和總結農信社改革的教訓，包括改革的目標、試點設計、指導原則、評價標準、時間框架等，對下一步改革時做通盤考慮。

　　據《財經》記者了解，現在國務院已經要求銀監會牽頭16個部委制訂有關農村金融的改革方案。但有關改革方案還應充分聽取更加中立的各政府部門、研究者的看法。

　　2005年謝平、徐忠、沈明高發表的《農信社改革得失調查報告》曾指出，評價信用社試點改革能否達成“花錢買機制”的目標的一項核心內容，在于是否建立了一個商業可持續發展的信用社體制(參見2005年第25期《財經》“農信社改革得失調查”)。

　　世界銀行金融專家王君多次指出，從國際情況來看，農村金融不等于政策性金融，在目標明確、信息公開、公司治理順暢、市場競爭、利率放開的條件下，農村金融完全可以做到財務可持續。

　　因此，這需要確定財政補貼、政策性金融和商業性金融的邊界。應確定農信社的目標就是以商業可持續的標準為農村提供金融服務，不允許農信社再以服務三農作為政策性負擔的借口。事實上，截至2006年底，全國農村信用社農戶貸款余額達到9196億元，這不過占農信社貸款總量40%左右。

　　農信社改革必須和開放農村金融市場和建立退出機制同步進行，唯有如此，才能打破農信社在農村金融的壟斷地位，從外部機制上使得農信社有動力在競爭中降低成本、優勝劣汰。在這方面，銀監會已有所動作，于去年底出臺了開放農村金融市場的諸多政策，進展和成效還有待觀察和總結。不過目前在農信社退出機制問題上仍缺乏方案和行動。

　　農信社內部機制改革的重點在完善法人治理結構上，核心是把監督和管理分開，把農信社的管理權真正還給股東，而不是用加強政府管理來代替股東的監督。在股東過于分散的情況下，應推動股東適當集中，并引入能對農信社真正負責的股東，使之責權利相統一。這是當前監管當局面臨的更棘手的挑戰，也需要對前一段由政府部門主導的農信社改革做徹底反省。

　　如果缺乏上述深層次的改革，農信社的第二次注資可以確定不是“最后的晚餐”。

　　本刊記者歷志鋼對此文亦有貢獻