本報記者 陳默

　　城鄉規劃將走出純技術性路徑，增強法律性，并體現公共政策的走向。

　　4月24日，十屆全國人大常委會第27次會議上首次審議了《城鄉規劃法》草案。

　　中國行政法學會副會長姜明安對此評價說，“規劃牽涉千千萬萬人的切身利益，城鄉規劃法應該從增強法定性、民主性的方面，解決規劃合法性、合理性的問題。”

　　而參與起草草案的建設部城鄉規劃司司長唐凱認為，新法調控城鄉建設分割規劃模式和管理各類空間資源，將成為國家宏觀調控的重要手段之一。

　　城鄉舊規劃七大弊癥

　　目前規范城鄉規劃的法律，主要是“一法一條例”——制定于1989年的《城市規劃法》和1993年的《村莊和集鎮規劃建設管理條例》，而從1990年到2006年，我國的城市化率已經從26.6%提高到43.9%。

　　建設部部長汪光燾在做草案說明時總結了現行城鄉規劃面臨七大問題。

　　最主要的是城鄉二元分割，就城市論城市、就鄉村論鄉村的規劃管理模式不符合城鄉統籌的發展需要；一些地方在城市建設中脫離實際，不顧環境資源承載力和經濟條件，擅自變更規劃，批準開發建設，盲目擴大城市建設規模，搞“政績工程”“形象工程”。

　　此外，有的地方在制定規劃和實施規劃過程中，缺乏充分的專家論證和廣泛的社會參與；鄉村規劃管理非常薄弱；密集城市群的發展需要統籌協調；土地使用制度改革和投資體制的改革導致規劃實施制度需要調整；對規劃違法行為的處罰力度和責任追究需要完善，等等。

　　唐凱也表示，現行規劃法律對公共管理、依法行政的要求偏低，對政府本身的監督限制缺乏，城市規劃編制應確定內容相對含糊不清，強制性的內容也不多。

　　從2000年開始，建設部就著手城鄉規劃法的制定。

　　此次提交全國人大常務會首次審議的草案，在調整范圍上統籌考慮城市和鄉村的建設和發展，確定了規劃中需要遵守的節約土地和資源、保護生態環境、保障公共安全等原則，明確了城鄉規劃的體系，根據不同種類、層級的規劃規定了規劃編制、審批、實施、修改的職責、程序以及監督檢查機制，并完善了建設項目在選址、取得土地到實施建設等環節的規劃許可制度，還強化了對規劃違法行為的責任追究。

　　新法體現了法定性和民主性導向

　　而在長期從事土地和拆遷法律事務的王才亮律師看來，新法至少有三大亮點。

　　首先是打破城鄉分割，統籌規劃，這可以避免基礎設施建設上的重復浪費，也增加了農村獲得資源投入的機會。

　　其次，新法強調了規劃的穩定性和法定性。針對現實中隨意、頻繁變更規劃的問題，草案嚴格了規劃修改制度，經依法批準的規劃，禁止擅自修改，只有符合法律規定的特定情況，才可以修改。

　　而且修改程序極為嚴格，應先向原審批機關提出專題報告，經同意后方可編制修改方案，修改后的規劃應該按照原審批程序報批。汪光燾就強調，“規劃不能因為地方領導人的變更而變更，更不能因為個別領導人的意見而擅自修改。”

　　王才亮對本報分析說，規劃是政府管理的重要手段，隨意修改將導致規劃流于形式，強調其法定性，也就是強調依法管理。

　　還有一個亮點是草案強調了規劃的民主性。

　　草案規定，城鄉規劃在報送審批前，除了國家規定需要保密的情形外，組織編制機關應當將規劃予以公告，并采取論證會、聽證會或者其他方式征求專家和公眾的意見，且公告時間不得少于30日，在報送審批材料時需要附具體意見采納情況和理由。這個規定增加了公眾參與的機會。

　　同時在對規劃實施上，除了強化規劃主管部門的行政監督和人大的監督外，還強化了公眾監督。草案規定規劃經批準后必須公布，任何單位和個人有權就涉及其利害關系的建設活動向城鄉規劃主管部門查詢，對違反城鄉規劃的行為提出檢舉、控告。

　　不過，王才亮提出，草案對公眾參與，特別是規劃相對人、利害關系人的參與途徑保障仍嫌不足，在具體的建設項目規劃實施中，《城鄉規劃法》和《行政許可法》的銜接問題沒有解決。

　　《行政許可法》對行政許可實施中需要聽證的情況做了規定，但是《城鄉規劃法》的草案中，規劃公示和聽取意見，具體采取什么形式，哪些情況下需要舉行聽證會，聽取相對人和利害關系人的意見，并不明確。

　　王才亮說，規劃實施和調整往往會導致居民搬遷，或住所周邊環境變化，城市建設中由此產生的矛盾很多。如果不明確利害關系人在規劃編制、實施中的權利，會導致很多爭議和扯皮。

　　新法具有公共政策屬性

　　唐凱還分析認為，和過去相比，《城鄉規劃法》的一個根本的變化是走出了過去從前蘇聯學習來的城市規劃思維，使規劃成為公共政策的體現。

　　過去幾乎所有的投資都來自國家，規劃也就只是技術性的工作，通過規劃技術支持落實到空間上，確定要如何做。

　　而在市場經濟條件下，投資主體多元化，城鄉規劃具有越來越多的公共政策屬性，是調控城鄉建設保護和管理各類空間資源的法定依據，是國家宏觀調控的重要手段之一。

　　比如，草案就規定，城鄉規劃中確定的各種公共服務設施的用地，禁止擅自改變用途，城市、縣、鎮政府制定近期建設規劃，應當以重要基礎設施、公共服務設施和中低收入居民住房以及生態環境保護為重點。

　　除此之外，杜絕規劃腐敗也成為人們寄于城鄉規劃法的重要使命之一。

　　王才亮說，現實中規劃腐敗主要存在于建筑領域的規劃變更。

　　據唐凱介紹，新法將著力建立健全體制機制，以利于防范規劃編制實施過程中各種腐敗問題；嚴格明確規劃許可審批和實施管理行為，杜絕任意修改規劃強制性內容和規劃許可等以權謀私的現象。