□本報(bào)記者 蘇永通 馬昌博

　　“偷生”的福彩？

　　民政部原部長(zhǎng)崔乃夫是福利彩票的最早倡議者。1982年3月起上任的這位民政部部長(zhǎng)面臨艱巨任務(wù)：以1985年為例，全國(guó)有1.5億安撫和救濟(jì)對(duì)象，成災(zāi)人口3.16億，殘疾人口近5000萬(wàn)。而這一年，能用于社會(huì)福利方面的財(cái)政只有4億元。

　　1984年，一位海外華人給愁于找錢的崔乃夫出了三個(gè)點(diǎn)子：賽馬，高級(jí)酒店增加附加稅，搞彩票。

　　從理論上較為可行的“搞彩票”在當(dāng)時(shí)仍非常敏感。在1949年后，“黃賭毒”作為舊社會(huì)的“洪水猛獸”遭到禁止，彩票也不例外。

　　1986年4月，在三峽隨同考察的崔乃夫，借機(jī)向當(dāng)時(shí)的國(guó)務(wù)院主要領(lǐng)導(dǎo)陳述自己的困難和想法。建議順利獲得默許。有備而來(lái)的崔乃夫之前已展開(kāi)調(diào)研，民政部的報(bào)告很快就送到國(guó)務(wù)院主要領(lǐng)導(dǎo)案頭，還有聾啞協(xié)會(huì)從蘇聯(lián)和東歐國(guó)家?guī)Щ貋?lái)的彩票實(shí)物作為強(qiáng)有力的佐證。1987年初，最高層為發(fā)行彩票亮了綠燈。

　　據(jù)劉國(guó)生回憶，第一次與崔乃夫見(jiàn)面時(shí)，對(duì)方問(wèn)他，大英百科全書對(duì)“彩票”的定義是什么？劉說(shuō)：沒(méi)查過(guò)，不知道。崔乃夫說(shuō)：我查了，大英百科全書上說(shuō)彩票是賭博的一種。

　　彩票的負(fù)面影響是決策者們最大的顧慮，崔乃夫也強(qiáng)調(diào)“有獎(jiǎng)募捐”有利有弊，弊在于可能助長(zhǎng)投機(jī)心理，變成賭博。中南海還專門向民主黨派和無(wú)黨派人士吹風(fēng)。最后的定調(diào)是：只限社會(huì)福利，僅批民政一家。

　　1987年7月27日，在河北省

　　出自造幣廠的第一張彩票圖案類似人民幣，面值1塊錢，有一個(gè)很長(zhǎng)的名稱，叫“中國(guó)社會(huì)福利有獎(jiǎng)募捐券”，一位中國(guó)福彩界資深人士說(shuō)，出國(guó)訪問(wèn)時(shí)，外國(guó)人不明白“為啥募捐還要有獎(jiǎng)”，問(wèn)到底是慈善組織還是博彩機(jī)構(gòu)。“他們不懂，這是東方的智慧。”

　　這個(gè)拗口的名字，1993年更名為“中國(guó)福利獎(jiǎng)券”，1995年起定名為“中國(guó)福利彩票”。

　　“超生”的體彩？

　　1987年至1989年，社會(huì)上對(duì)彩票反映冷淡。這三年里，彩票銷售分別為0.17 億元、3.7 億元和3.8 億元，人均購(gòu)票不足4毛錢。國(guó)家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部張占斌博士稱之為中國(guó)彩票的“試驗(yàn)期”。但在1990年，彩票的籌資功能開(kāi)始顯示，這一年彩票銷售比上年翻了一倍。

　　與此同時(shí)，由于北京舉辦亞運(yùn)會(huì)，1988年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)國(guó)家體委發(fā)行“第十一屆亞洲運(yùn)動(dòng)會(huì)集資獎(jiǎng)券”，此后，體育部門又陸續(xù)獲批發(fā)行民運(yùn)會(huì)、城運(yùn)會(huì)、農(nóng)運(yùn)會(huì)、東亞運(yùn)動(dòng)會(huì)獎(jiǎng)券，但均屬于“一事一批”。

　　據(jù)原福彩中心一位高層透露，國(guó)家體委曾專門找過(guò)民政部，請(qǐng)求支持發(fā)行亞運(yùn)會(huì)專項(xiàng)彩票，但遭到拒絕。理由是：辦亞運(yùn)會(huì)不符合福利彩票 “扶老、助殘、救孤、濟(jì)困” 的宗旨。

　　為了突破“一事一批”的限制，國(guó)家體委從1990年到1993年開(kāi)始積極爭(zhēng)取彩票發(fā)行政策，1992年成立“國(guó)家體委體育彩票籌備組”，這讓福利彩票感受到強(qiáng)烈危機(jī)。

　　“開(kāi)始時(shí)還受到民政部的打壓，但是到了鄧小平南巡講話發(fā)表后，形勢(shì)急轉(zhuǎn)直下。”劉國(guó)生說(shuō)。

　　當(dāng)年，江蘇省體委派人找到了劉國(guó)生，向這個(gè)商人借了1000萬(wàn)后，率先在宜興賣起了彩票。

　　自亞運(yùn)會(huì)獎(jiǎng)券發(fā)行成功，許多省市體委紛紛要求發(fā)行彩票。“覺(jué)得彩票這個(gè)東西好像很能籌集到資金。”原江蘇體彩中心主任陳柏說(shuō)。

　　而福建、江蘇和河北等地亦由地方自行批準(zhǔn)，相繼成立了募捐辦、獎(jiǎng)券辦，“就像地稅一樣，屬于地方糧票”。

　　地方擅自發(fā)行彩票的活動(dòng)讓體彩的誕生增加了現(xiàn)實(shí)依據(jù)。1992年，國(guó)家體委起草《關(guān)于建立全國(guó)統(tǒng)一的體育彩票發(fā)行制度的請(qǐng)示》呈報(bào)國(guó)務(wù)院。

　　1994年4月，中國(guó)體育彩票管理中心終于成立，兩家并立的格局由此形成。“這應(yīng)該歸功于當(dāng)時(shí)國(guó)家體委的領(lǐng)導(dǎo)。”劉國(guó)生說(shuō)。

　　衍生的私彩？

　　最開(kāi)始，彩票銷售成績(jī)并不理想。“沒(méi)有固定開(kāi)獎(jiǎng)時(shí)間，老不開(kāi)獎(jiǎng)，等賣完才能開(kāi)。獎(jiǎng)項(xiàng)也不大，最多幾千塊錢。”劉國(guó)生說(shuō)。

　　但在1992年，形勢(shì)發(fā)生了變化。開(kāi)始興起的大獎(jiǎng)組即開(kāi)型彩票，打開(kāi)了彩票銷售的新格局。北京牛街的福彩銷售點(diǎn)經(jīng)常被擠得水泄不通，這一年，福彩的銷售收入突破十億關(guān)口。但之后兩年增長(zhǎng)緩慢。

　　1993年和1994年，彩票在全國(guó)呈泛濫之勢(shì)。除了地方政府擅自發(fā)行彩票外，賽馬也悄然入境。廣州、北京已經(jīng)開(kāi)賽，更多的地方準(zhǔn)備興建馬場(chǎng)。外商外資亦以各種形式介入，其興趣首先在“樂(lè)透型”彩票，1994 年上半年南中國(guó)開(kāi)始興起“六合彩熱”。

　　北京大學(xué)中國(guó)公益彩票研究所所長(zhǎng)沈明明甚至認(rèn)為，中國(guó)私彩是跟公彩共生的，“因?yàn)榭谧臃砰_(kāi)后，人們的需求產(chǎn)生，不去滿足的話，當(dāng)然有人去做啊，地下私彩就出現(xiàn)了。”

　　鄰近香港的深圳市福彩中心1993年首次推出自選號(hào)碼的福彩，類似香港六合彩，創(chuàng)造日銷千萬(wàn)佳績(jī)，但第二年即被叫停。人民銀行認(rèn)為，“技術(shù)條件不具備，社會(huì)心理不成熟”。

　　彩票由此進(jìn)入整頓期。國(guó)務(wù)院下發(fā)了“兩個(gè)通知”，禁了六合彩和萬(wàn)字票。

　　政府還要面對(duì)更嚴(yán)峻的犯罪問(wèn)題。中辦和國(guó)辦為此曾專門下文要求“以免影響社會(huì)穩(wěn)定”。

　　兩家爭(zhēng)奪

　　福彩和體彩，不僅要面對(duì)共同的“敵人”私彩，雙方的競(jìng)爭(zhēng)也開(kāi)始白熱化。兩者的同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)也為業(yè)內(nèi)人所詬病，“除了足彩是體彩獨(dú)有的之外”。

　　《公益時(shí)報(bào)•中華彩票》編輯部主任宮微說(shuō)，這只能導(dǎo)致兩敗俱傷。

　　1997年8月，民政部專門向中央領(lǐng)導(dǎo)報(bào)送了《關(guān)于彩票管理體制有關(guān)問(wèn)題的報(bào)告》。它主張的體制可概括為：國(guó)務(wù)院直接領(lǐng)導(dǎo)，民政部門具體承辦，有關(guān)部門實(shí)施監(jiān)督。

　　體育產(chǎn)業(yè)化的進(jìn)程，使得發(fā)行體彩的必要性開(kāi)始遭到質(zhì)疑。上述福彩資深人士認(rèn)為，福彩是“雪中送炭”，而體彩是“錦上添花”。

　　為安撫體彩，民政部的意見(jiàn)是，將原發(fā)行的體育彩票納入社會(huì)福利彩票體系，統(tǒng)一組織發(fā)行，在籌集的福利金中劃一塊給體育使用。

　　據(jù)悉，中央領(lǐng)導(dǎo)一度同意了民政部的意見(jiàn)。

　　“大家都認(rèn)為體育彩票被槍斃已成定局。”劉國(guó)生透露，當(dāng)時(shí)國(guó)家體委領(lǐng)導(dǎo)焦急如焚，但在當(dāng)年“十五大”之后，情況又發(fā)生了逆轉(zhuǎn)。

　　第二年，中國(guó)發(fā)生了歷史罕見(jiàn)的洪澇災(zāi)害，國(guó)家發(fā)行50億元賑災(zāi)彩票。在此期間，其他彩票品種為其讓道。輿論認(rèn)為，這是中國(guó)從“部門彩票”邁向“國(guó)家彩票”的開(kāi)端。

　　統(tǒng)一發(fā)行機(jī)構(gòu)只發(fā)行一種彩票的建議雖沒(méi)有得到實(shí)現(xiàn)，但部分改革已進(jìn)行。2000年以后，財(cái)政部接替央行行使監(jiān)管權(quán)，彩票基金劃入財(cái)政部預(yù)算外資金專戶，實(shí)行“收支兩條線”。

　　2001年起，原本僅用于本部門的公益金分配出現(xiàn)變化。超過(guò)彩票公益金基數(shù)的部分，80%上繳中央財(cái)政。這部分錢主要用于補(bǔ)充全國(guó)社保基金。基數(shù)內(nèi)的公益金，由民政和體育部門內(nèi)部支配。

　　去年，財(cái)政部更是對(duì)2005年以后的彩票公益金分配作出重大調(diào)整：50%的彩票公益金上交中央——其中的60%補(bǔ)充國(guó)家社會(huì)保障基金，30%是專項(xiàng)公益金，而民政部和國(guó)家體育總局各占5%。

　　“多事之秋”

　　從1987年至2006年，我國(guó)累計(jì)籌集彩票公益金1219億元。這些公益金，按照國(guó)務(wù)院的規(guī)定，主要用于八個(gè)方面的公益事業(yè)：民政福利事業(yè)，公共體育事業(yè)，青少年學(xué)生校外活動(dòng)場(chǎng)所建設(shè)，2008年北京奧運(yùn)會(huì)，紅十字事業(yè)，殘疾人事業(yè)，補(bǔ)助醫(yī)療救助基金和補(bǔ)充全國(guó)社會(huì)保障基金。

　　國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心研究員錢平凡認(rèn)為，彩票兼有博彩和慈善的性質(zhì)，但應(yīng)該強(qiáng)調(diào)它的慈善作用。沈明明說(shuō)，彩票發(fā)行的最初目的，就是為了籌錢。

　　如何管好錢、取信于民，彩票的首倡者崔乃夫就曾表態(tài)，發(fā)行部門要“手腳干凈”，“準(zhǔn)備隨時(shí)接受檢查‘衛(wèi)生’”。

　　2004年對(duì)于中國(guó)彩票而言是“多事之秋”，先是福彩中心雙色球被指涉嫌造假，涉案值4448萬(wàn)元的國(guó)內(nèi)第一大案“彩世塔”案被媒體披露，爬上廣告牌的陜西小伙子劉亮又揭開(kāi)西安寶馬案內(nèi)幕。以政府信譽(yù)作擔(dān)保的彩票遭遇信任危機(jī)。

　　這一年，審計(jì)署進(jìn)駐國(guó)家體育總局，誰(shuí)也沒(méi)想到，此舉會(huì)引發(fā)更大的風(fēng)暴。

　　在2005年公布的審計(jì)報(bào)告中，體彩中心被查出諸多問(wèn)題，2006年，被點(diǎn)到的“體育彩票管理中心負(fù)責(zé)人”張偉華因此被移送法辦。而這一年的審計(jì)報(bào)告中，體彩又被查出新問(wèn)題，而福彩中心的5500萬(wàn)元資產(chǎn)被指面臨風(fēng)險(xiǎn)。

　　其實(shí)，早在1997年和1998年，審計(jì)署就兩度披露福彩福利金沉淀過(guò)多的問(wèn)題，當(dāng)時(shí)的民政部部長(zhǎng)多吉才讓就指出，問(wèn)題的關(guān)鍵不是不缺錢，而是“各位民政廳(局)長(zhǎng)老想把這些錢攢起來(lái)辦點(diǎn)‘大事’”，這樣做，資金就有被挪用擠占的風(fēng)險(xiǎn)。

　　審計(jì)報(bào)告曾披露，中國(guó)紅十字會(huì)下屬單位將財(cái)政部撥付的用于檢測(cè)項(xiàng)目的彩票公益金63.31萬(wàn)元用來(lái)購(gòu)置小轎車、旅行車，列支辦公用房租金等。

　　立法“難產(chǎn)”

　　因?yàn)榇嬖谝恍╇[患，彩票立法的呼聲一直不絕于耳。

　　上海市體彩中心一位人士透露，最新一稿《彩票管理?xiàng)l例》去年底出爐，正處于內(nèi)部討論階段。這樣的消息已經(jīng)很難令人振奮。近幾年，媒體多次錯(cuò)誤預(yù)測(cè)這個(gè)中國(guó)第一部彩票法規(guī)出臺(tái)。

　　據(jù)了解，《彩票管理?xiàng)l例》早于1993年初即開(kāi)始起草。沈明明2003年開(kāi)始關(guān)注《彩票管理?xiàng)l例》，在他的印象中，“一稿接一稿”，年年列入國(guó)務(wù)院立法計(jì)劃，但總不能達(dá)成一致。“每一稿都給國(guó)務(wù)院法制辦，但法制辦始終都沒(méi)正式接手。只有接手后，法制辦會(huì)進(jìn)一步做調(diào)研征求意見(jiàn)。大概現(xiàn)在連這一步還沒(méi)完成。”

　　上述福彩資深人士說(shuō)：“我們現(xiàn)在是部門在表決，部門都有利益，財(cái)政部、民政部、體育總局都是有利益的，怎么能討論清楚呢？”

　　沈明明說(shuō)，“關(guān)鍵是上面怎么看，沒(méi)任何表態(tài)很難辦。高層有了決策后，立法只是技術(shù)問(wèn)題。”

　　或許，只有在彩票得以正式立法之后，已經(jīng)運(yùn)行了20年的中國(guó)彩票業(yè)，才能迎來(lái)一場(chǎng)真正的變革。

　　(楊靜對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)。部分資料參考張占斌《博彩業(yè)與政府選擇》，特此致謝)