□本報記者 馬昌博 蘇永通

　　利益主體的討價還價

　　為什么近幾年中國彩票業新聞不斷？

　　20年前，中國發行彩票以“公益”為初衷起步，20年后，彩票業形成種種積弊，各方利益協調已成難題，不同利益和體制弊端相互糾纏，造就了中國彩票業的諸多隱患。

　　按規定，彩票發行收入的50%應作為獎金返給彩民，剩下的35%作為公益金上交財政，最后的15%作為發行費用，由各發行單位分配。大家爭得最兇的是這個“15%”。

　　在這條利益鏈上，中央一級基本屬于“旱澇保收”，以體彩為例，國家體彩中心固定提取2%作為發行費，剩下的13%由各地方分配。

　　但在地方，又形成了新的討價還價局面，分配機制更為復雜。某省原體彩中心一位主任解釋了通常的分配方式，市跟省會有一個“討價”階段，窮市拿到的比率要高，“比如12%”，但省里總會給自己留下相應固定提取比率。商定比率后，市里大多數會找承銷商，“一種是給承銷商10%的比率，自己留2%；一種是給7%的比率，但是承銷商賣得好我給你獎勵；另外一種是12%全部被承銷商拿走，賣的好，承銷商給市體彩中心一定贊助�！�

　　找“承銷商”的銷售方式一般在所謂“大獎組”的銷售中應用，就是集中銷售即開型彩票。而體彩中心承包出去的目的則是為了轉嫁風險——集中銷售，前期宣傳花費頗大而一旦銷售成績不佳，比如趕上下大雨，無法銷售，前期投資無法收回就有賠錢危險。

　　如此狀況下，企業甚至要承擔一張也銷售不出去的風險，在不能穩賺時，作弊成了一種選擇久而久之就成慣例。西安

　　事實上，承銷商違規獲利方法很多，通行的則是讓供貨商提高報價，“這個東西值5塊錢，你跟我說值8塊，我就跟上面體彩中心報8塊，多的3塊錢你要給我回扣�！鄙鲜瞿呈◇w彩中心原主任說。

　　如此狀況下，少數地方彩票中心和承銷商往往有利益關系，所以在過去幾年的彩票弊案中，承銷商和地方彩票中心人員大多共同被揪出。

　　自西安寶馬案發，財政部從2004年5月15日起，在全國范圍內暫停集中銷售即開型彩票。

　　沒有了“旱澇保收”的“大獎組”承銷商之后，市級彩票中心經營風險加大，寧波市2006年的一份報告說，2005年該市福利彩票發行中心電腦型彩票發行費收入提取比例為4.5%，上交中央和省3.5%，而體育彩票僅為1.2%，上交中央和省則為7.8%。

　　該市福利彩票發行中心發行費收入全年虧損93萬元，體育彩票管理中心全年虧損82萬元，“彩票發行機構經營風險已開始顯現”。

　　復雜的管理，薄弱的監督

　　與上述錯綜復雜的利益分配機制類似的，是彩票業管理體制。

　　福利彩票管理權主要在省一級，各省份自己安裝獨立的電腦系統，有各自的印刷廠印制彩票，國家福彩中心不過是一個名義上的共同領導。如此造成的弊端是，如果國家福彩中心想檢查某省份的彩票銷售情況，就相對困難。

　　更復雜的是省之下的管理體制，比如廣西，在全區設立了四個管理站，分片管理下面的幾個市，但這四個點只管電腦彩票，即開型彩票又是三級管理。福建每個市都有管理站管電腦票，同時又有市福彩中心管即開票。條塊交錯，監管自然困難。

　　正是因為看到了福彩的體制弊端，體彩一開始就強調“集權”。國家體彩中心和下面各省級體彩中心關系密切，且半獨立于各地體育局。國家體彩中心除了建立統一的電腦系統外，還掌控彩票的印刷權力�！皣�家體彩中心可以隨時通過電腦系統監控地方體彩中心的數據，由此防止地方對中央的‘不透明’”。劉國生說。

　　然而，由此造成的弊端是權限高度集中，雖然省級作弊空間小，但國家體彩中心卻因要為各地統一提供彩票和電腦系統。業內人士說，統一印制彩票為國家體彩中心提供了建廠“自肥”的客觀條件，而2%的高提取率為其提供了截留剩余發行費的利潤空間。

　　此外，無論福彩還是體彩，玩法異常多樣，“每個省都可以自己推出新玩法，然后以國家福彩中心或者體彩中心的名義推出銷售，跟土特產一樣�！薄豆�益時報•中華彩票》編輯部主任宮微說。

　　與彩票復雜體制對應的，是相對薄弱的監管。

　　按規定，彩票監管由財政部綜合司彩票處負責，“一個處級單位怎么監管國家體彩中心和福彩中心兩個正司級的事業單位？而且它也沒什么監管手段�！� 中國社科院工業經濟研究所研究員朱彤說。

　　這位研究員還認為，“行政部門監管行政部門”模式的作用有限，而在省市一級財政部門中，幾乎沒有專門的彩票監管機構，連“行政部門監管行政部門”都達不到，“與其說財政部在行使監管職能，不如說民政和體育部門在自我監管。”

　　作為“主管部門”，民政和體育部門，“他們想的是如何擴大市場，監管自然放在產業發展的后面�！�

　　而令人無奈的是，公證——這一外在的法律約束，在西安寶馬案中已被證明，作用不大——他們往往只是對開獎的某個環節進行公證，而對整個過程和結果，無法公證。

　　雙寡頭競爭的弊病

　　除了監管和管理上的“麻煩外”，福彩和體彩之間的糾葛也值得關注。

　　這種競爭從一開始就是在高度行政壟斷下進行的，上述某省體彩中心原主任說，兩家彩票之間曾一度關系緊張，之前搞“大獎組”時，福彩往往能占據鬧市中心，而體彩則沒有好的銷售場地，“主管民政的領導往往比主管體育的領導要‘核心’”。

　　他還揭示，這種帶有行政背景的寡頭競爭的一個結果是，一旦出現作弊，只能更換相關負責人，卻不能判罰機構出局。因此，其上級主管部門就不會真正用心監督，“對上面來說，出事的結果只是換個人干活”。

　　但作為事業單位的福彩中心和體彩中心，實際上是在進行企業化運作。兩家在發行市場上的競爭卻日趨激烈和同質化。

　　原國家福彩中心的一位資深人士也認為，兩家彩票競爭發行不合理。他說，競爭應該在銷售環節，“國外的彩票銷售都是社會化的，你能賣，他能賣，這樣就能降低發行成本，籌集的錢就多”，而不是在發行環節競爭。

　　上述資深人士說，“福彩和體彩的玩法幾乎同質，惟一不同的是足彩。”“不怪兩個發行部門，怪監管部門，比如這邊報了一個3D，那邊又批一個同類型的排列三。”他認為，兩種彩票完全可以區別開來，體育彩票可以搞更多競技性游戲。

　　體彩曾在一年內推出五六種玩法，而2004年的一種玩法因為推出過急，規則沒設計好，“幾期下來體彩賠了4000萬。”上述原省體彩中心主任說。

　　“頻繁推出新玩法會傷害市場，過去的玩法還沒衰退，新的玩法又推出來了，就加速了前一個產品的衰退期，并且刺激彩民的賭博心理�！�

　　競爭帶來的另一個結果是重復建設。電腦彩票成本高昂，而為了競爭，福彩體彩兩家競相布點，也無形增加了發行成本。

　　上述原國家福彩中心資深人士還透露，在2000年之后，隨著競爭的白熱化，弊案也多了起來�！绑w育搞承包，福利就心癢癢，”他說，“沒出現寶馬案這樣的大案是福彩運氣好，陜西體彩的那個人黑過頭了。寶馬案是必然結果，不是偶然現象�！�

　　而朱彤最擔心的，是兩家彩票競爭的趨勢只能是各自玩法的賭性越來越重，由此所帶來的社會問題，“有些人說我們應該跟地下六合彩去爭，可是他想過沒有，地下六合彩帶來的負面效果？”

　　多部門攪動公益金分配

　　一些人士認為，體彩和福彩有強烈的“部門彩票”色彩，應該合并為“國家彩票”，他們希望能對彩票業立法。但另外的一些人則說，在沒有更好的方案前，立法反而會造成更大的部門利益。

　　實際上，關于立法的爭論已經超出了民政和體育系統。之前，中國彩票公益金的分配使用由財政部監管、調劑，有十個部委分配公益金收入，除民政部、國家體育總局兩部門占據公益金的50%外，其他的一半由財政部向助學、殘疾、環保、社保及2008年奧運會等八大領域分配。

　　一段時間內，各主管部門紛紛要求擴大自己的公益金分配額度，教育、建設等眾多部委也提出要從彩票收入中分一部分。

　　2006年，新的公益金分配格局確定，中央與地方平分彩票公益金。在中央的收益中，在社會保障基金、專項公益金、民政部和國家體育總局之間，按60%、30%、5%和5%的比例分配。這也意味著，中央將有更多的公益金用于民政和體育以外的專項公益事業。

　　但一個尷尬的事實是，由財政部主持的起草立法又進入一個怪圈。“財政部理所當然認為自己是主管單位，但民政和體育部門認為財政部只是監管單位，國務院對財政部的授權不明確，有歧義，一字之差問題很大�！北本┐髮W中國公益彩票研究所所長沈明明認為，擺平部門利益是條例要面對的問題。

　　上述資深人士說，是按計劃經濟還是市場經濟的觀念進行改革，是其中的關鍵�！盁o論是央行管還是財政部管，都是倒退，比雙軌制還不如�！�

　　在市場條件下，政府應該管，但不是當婆婆，他說，“我找工商要出生證，拿到了就開業，偷稅了稅務來，亂建房子土地局來管�！�

　　“政府其實沒有必要從概念上界定彩票和賭博的區別，”這位資深人士稱，只要是政府允許的博彩游戲就是合法的，不允許的就是非法賭博，“就像香港，港府禁止賭博，但是賽馬和彩票例外�！�

　　具體而言，沈明明認為，既然是開個口子，那么中央也可以把權力收回來，明確了這點，那么一切操作都有現成的經驗，那就是政企分離，走產業化道路——國家管，社會辦。國家可以組建一個彩票總公司，任務就是籌錢，各個部門就等著分錢好了。“這個時候跟賣彩票的沒關系了，頂多是你希望我多籌錢，多分點

　　作為監管部門，該管什么？上述資深人士認為，一是設定和公布規則，不能由彩票組織公布；二是確立行業標準和規范，不符合標準不能上市。

　　國務院發展研究中心研究員錢平凡還認為，壟斷行業不應該由一個政府部門來管，而是應該由有關部門組成監管委員會，就像電監會、