洪其華

　　“現在中國各地的地方政府有一個行為模式，做事就做第一位的東西，決不抄別人的。所以你溫嶺搞民主懇談、參與式預算，即使你搞得再好，也沒有人愿意去直接抄回來。要做就要做天下第一。”

　　4月4日，溫嶺新河鎮公開政府“錢袋子”的做法再次吸引了外界的關注。

　　人大代表圍繞財政預算調整問題大大方方地參與討論并投票表決，這個曾經在中國絕大多數鄉鎮基層群眾中遙遠而神秘的事情，現在在當地人看來已經是很平常的一件。從借鑒巴西榆港市的地方參與式預算改革經驗，到新河“民主懇談會”，中國鄉鎮在預算過程中引入民眾的參與，已經稱不上是新鮮事。

　　但從1999年在溫嶺開始的民主懇談到現在每年要做的參與式預算，思路來自哪來？如何能不斷發展到今天，這當中還有一些有趣的故事。

　　“民主懇談”第一次

　　溫嶺市是位于浙江省東南沿海的一個城市，根據縣域社會經濟發展和

競爭力指標，溫嶺在全國百強縣中分別位于第32和15位。作為改革開放后第一個建立股份合作制企業的地方，創新和嘗試一直是溫嶺人引以為豪的事。

　　在溫嶺做了7年民主懇談的陳奕敏已經算得上是當地家喻戶曉的人物。從1999年的民主懇談最初嘗試，到現在的參與式預算和其他重大項目決策的民主懇談，陳奕敏不光是一個見證人，還是民主懇談的開創人、實踐者，他經歷了這當中的所有曲曲折折。

　　陳奕敏是溫嶺市委宣傳部理論科科長、溫嶺市民主懇談工作辦公室副主任。由于為人誠懇、善于交際，熟悉他的人都管他叫老陳，“官一點都不大，可認識他的人和他認識的人，來頭都不小。”一位當地基層代表對記者說。

　　談到溫嶺的民主懇談，陳奕敏已經滔滔不絕。

　　而溫嶺為什么會成為民主懇談的試驗田，還得從1999年浙江省委發文要求各地開展農業農村現代化教育開始。陳奕敏說，我們當時就想到，單純搞灌輸式的教育可能效果不好，能不能搞得有點新意。

　　要讓老百姓愿意參與而且積極參與，就要形成互動，就要有老百姓關心的話題。“按照這個思路，我就想到了這個學習一定要搞成雙向的，”陳奕敏說，這樣一來，其實就偏離了當初的學習班，成了和群眾的對話。

　　緊接著老陳開始設計方案，在方案中陳奕敏特別強調三個要求：“第一，開會前5天發出通知，把確定的主題告訴大家；第二，全鎮干部要參加；第三，群眾提出的問題要認真回答并及時處理。”這也成為溫嶺民主懇談的第一個方案。

　　剛好，當時有一個小區居民反映每戶交了100元修路錢，結果路一直沒有修。于是大家就決定把這個事情拿出來討論。“沒想到，效果非常好，群眾暢所欲言，一些提出的問題很快就得到了落實。”陳奕敏說。

　　雖然這樣的對話會經常被爭論的農民代表搞得亂哄哄的，但群眾還算滿意，因為能解決問題。于是，這種對話的方式開始在溫嶺市蔓延，不少鄉鎮都搞了類似的對話，但名字還不叫民主懇談。

　　財政預算“懇談”試水

　　“大家都在搞，五花八門的，所以就急需把名稱統一起來，”陳奕敏說，原來叫論壇，但農民說搞的像專家教授在開國際研討會一樣，一點也不貼切，這其實就是老百姓發出自己的聲音，決策自己的事情，后來就取名為“民主懇談”。

　　在中央編譯局比較政治與經濟研究中心研究員陳家剛看來，“民主懇談”作為一種民主形式，意味著政府和公民之間圍繞公共事務的平等、自由、公開的對話和討論。不僅為政府決策提供了合法性，還為公民參與基層公共管理提供了渠道。

　　“民主懇談還增強了決策的透明度，有助于防止違背大多數人意愿的決策。類似‘暗箱決策’、‘拍腦門決策’、‘少數領導決策’的傳統決策模式已經逐漸轉變為充分吸收民眾智慧的‘陽光決策’。”陳家剛說。

　　民主懇談在基層得到了肯定也迅速引起媒體和專家的注意，臺州有關領導也認為這種做法也值得嘗試和推廣。于是，1999年，臺州專門召開了一個關于基礎民主的研討會，不少大學教授和專家來到溫嶺后就對民主懇談產生了極強的興趣，有的教授甚至就留在溫嶺，放手開始做起了研究。

　　群眾的滿意和專家的肯定讓陳奕敏做基層民主懇談的信心倍增，“下一步就是如何完善、深化，如何讓這種做法更加制度化。”陳奕敏說，那次研討會后，他就一直在思索這個問題，盡管作為一種初創的民主形式，他已經發現了一些不完善的地方，但他相信，只要不斷總結經驗，虛心向專家學習，就可以通過實踐逐步完善起來。

　　曾經有一個案例，牧嶼鎮要修建一座牧嶼山公園，鎮政府思前想后，覺得這么大一件事情，應該聽聽群眾的意見，把鎮政府的難處和想法都拿出來給群眾溝通一下，搞個懇談會，就即便是以后公園沒搞好，也事先讓群眾參與，以免留下口實。

　　“萬萬沒想到的是，熟悉當地情況的群眾提出了很多很好的主意，包括路從哪里開始修，公園開幾個門，這些主意比鎮政府此前請的武漢專家的方案還要好。”陳奕敏說。

　　集體的智慧讓民主懇談充滿了活力，也讓民主懇談順利進入到第二個階段，就是“重大的項目、事務都要搞民主懇談。”

　　不過，隨著民主懇談的深入發展，需要解決兩方面的問題。一是怎樣將民主懇談與發揮鄉鎮人大的作用結合起來；二是怎樣保證民主懇談結果的有效實施。

　　公開的招待費

　　專家的介入給民主懇談帶來了新的活力。世界與中國研究所研究員李凡給記者講述了這當中的一個故事。

　　“2004年以前的時候有人給我說過，讓我來看看這里搞得究竟怎么樣，我說我沒興趣。”李凡說，后來，陳奕敏和他們的宣傳部長到北京去，和他們見了面以后，我發現這兩人是很開明的人。

　　但是，限于各種體制的原因，當時的民主懇談有些限于僵持狀態，繼續深入一時沒有抓手。2004年10月份，李凡正好在寧波開會，我在溫嶺轉了一個禮拜，跑了七八個鎮，實地了解情況。

　　“我一直在考慮，拿什么問題來作為基層民主改革的突破口，我就在各個鎮里和他們領導交換意見，我和他們談，你原來的懇談是在民主體制外，能不能把體制外搬到體制內。”

　　“再就是你選一個什么樣的題目，讓所有的人都感興趣，而不是政府感興趣的東西就拿出來談，不感興趣的就不談。”李凡說，但不管如何，懇談一旦形成多數，結果就必須算數。不能說100個老百姓參加懇談，99個持統一意見，政府覺得不對，就耍老百姓。

　　由于省縣之間特殊的財稅關系，浙江省的鄉鎮在控制財政方面一般都有相當大的自由度，新河鎮也不例外，而預算恰恰是大家關心的問題。

　　“同時，把預算通過鄉鎮人大來懇談，就能把體制外的東西搬到體制內。”李凡說，后來大家一合計，“干！就這個意見了。”

　　“在搞之前還有一個小插曲，”李凡說，有人還問我，預算能拿出來談嗎？“行政開支、農業、工業，大家看來看去覺得都可以，就一項不行：招待費。一年100多萬的招待費，這個拿到人大去不被罵死嘛，有人堅決不同意把招待費也公開。”

　　“后來我就死磨硬泡，我說其他都可以了，這個有什么不能啊。后來還找到鎮書記去征求意見，書記也很開通，說，要公開就全公開，”李凡說，得到同意后，大家就照著做了，結果在招待費這個問題上，老百姓沒有任何人有意見，其實大家都理解，因為在一個1億多元的預算中，招待費才100萬元，其實是非常少的。其實能幫老百姓解決問題，招待費他們是不會介意的。

　　限制了誰權力？

　　“我們不是簡單地為了做預算而做預算，是想通過

人大代表參與公共預算，真正喚起基層人大對預算的監督作用，同時，也讓溫嶺的民主懇談有了法律的保障。”陳奕敏說。

　　但是在剛開始的時候，陳奕敏還不敢向市里面匯報。“他們都不知道我們在做這項工作，我們也沒有匯報，為什么了，因為怕匯報后，他們一研究時間就拖長了，事情就拖在那里。”

　　“但是同樣的問題是，如果沒有市里面的命令，就只能靠我到下面鎮上去說服，這個難度就大了，”陳奕敏說。

　　但并不是所有的鄉鎮都能理解這樣的做法。“就在溫嶺也有一些鄉鎮不愿意做，他們連民主懇談都不愿意做，”陳奕敏說，“后來市里面發了文件，要求每個鄉鎮每年至少要搞4次民主懇談，有的鄉鎮就應付了事。”

　　“比如，他們把不需要決策的事情拿出來，搞虛的，像什么文化發展懇談會啊、理論研究懇談會啊，完全是在應付。”陳奕敏說。

　　“有的鄉鎮不愿意做，完全是出于怕自己的權力被約束，”陳奕敏說，正如河南、安徽有些市縣過來觀摩，聽了我們的事情后，他們也感慨萬千，但他們說，“這套東西在我們那里做不成，鎮上哪里愿意放權。”

　　“原因就在于參與式預算能限制鎮長的權力，”陳奕敏說。

　　還有一個原因，李凡說，“現在中國各地的地方政府有一個行為模式，做事就做第一位的東西，決不抄別人的。所以你溫嶺搞民主懇談、參與式預算，即使你搞得再好，也沒有人愿意去直接抄回來。要做就要做天下第一。”

　　目前，預算改革除了新河鎮以外，溫嶺的其他鄉鎮如澤國鎮等也進行了類似的預算改革，此外，江蘇省的無錫等地也陸續開始了各種實踐。