溫嶺市的探索引人關注，與鄉鎮人大審議鄉鎮預算普遍“走過場”的現狀密不可分

　　洪其華

　　鎮長的報告剛做完，顏云根就迫不及待地站起來：“我覺得預算中對弱勢群體的照顧還不夠，能否考慮再增加一些支出？”

　　言畢，作為鎮人大代表的顏云根，就一直站著等待鎮長答復。

　　“政府對民生問題是比較關注的，社會保障需要多條腿走路，除了財政預算支出，還有慈善事業這一塊。我鎮已成立了慈善分會，運轉得比較好，鎮里會統籌考慮，適當增加社會救濟這一塊的支出。”鎮長郭海靈回答道。

　　4月4日，浙江溫嶺市新河鎮召開人大會議，人大代表圍繞財政預算調整等問題大大方方地參與討論并投票表決，類似上述情景屢見不鮮。

　　自從1999年首創鄉鎮“民主懇談會”以來，溫嶺的基層民主探索已越來越成熟和有力。以政府公開“錢袋子”為主要形式的鄉鎮公共預算，就是探索的一項重要成果。

　　代表群眾決策

　　“今年的公共預算改革與往年最大的不同就在于，程序更加完善和合理了。這樣可以讓代表們有更多的發言機會。”溫嶺市委宣傳部理論科長、溫嶺市民主懇談工作辦公室副主任陳奕敏對《第一財經日報》說。

　　在溫嶺搞了7年多民主懇談的陳奕敏，已經算得上當地家喻戶曉的人物。

　　2005年7月，新河鎮人大第一次借助民主懇談的平臺討論鎮財政預算。人大代表和其他自愿參與者討論了預算執行情況的報告、新調整的預算，提出了許多問題和修改意見，并最終通過了修改后的財政預算。新河鎮的“參與式預算”也由此在外界知名。

　　經歷了幾年的發展，參與式財政預算已成為溫嶺市不少鄉鎮每年必搞的重要內容。比如新河鎮，像顏云根這樣的基層代表通過幾年的民主訓練，現在已能在一些重大項目民主參與過程中，自由而清楚地表達自己的意見。

　　在4月4日的新河鎮人大會議上，拿著《關于調整2007年財政收支預算科目的說明》，牛橋村村支書葉彩娟找到了“農業事業支出”這一項。

　　里面寫道：“糧食直補、素質培訓等農業項目支出326萬元。”盡管相比于以前預算說明的大框框已經細化不少，葉彩娟還是有些疑問：“這些錢沒有寫得很明白。比如，農民的農業技術培訓費用究竟是多少，還不夠細。”

　　她把這個問題也拋給了鎮長：“現在中央對‘三農’很重視，我們應該加大對農民的技術培訓，引導農民科學種田，擺脫目前只種水稻、甘蔗、西瓜的局面。所以，農業技術培訓資金應該明確和加大。”

　　而今年最讓該鎮人大代表關注的，可能是由于土地出讓金返還收入減少而帶來的問題。

　　在新河鎮政府最初的2007年財政預算中，土地出讓金收入為5300萬元。“由于國家對土地調控力度的加強，很多土地現在都沒法辦手續了。鎮里面算了一下，土地出讓金要從5300萬元調減到5000萬元。減少的300萬元究竟如何消化，在哪些支出中調減，可能會引起較大的爭論。”陳奕敏說，但無論爭論有多激烈，只要是人大代表參與表決，就反映了群眾的心聲，就是群眾的決策。

　　另有群眾關心的其他問題被5人以上的人大代表聯名提了出來進行表決。“我們總共收到14份議案，但只有兩份是符合要求的。有的是格式不對，有的是提的問題超出了本級人大職權范圍，所以就退了回去。”陳奕敏說，這說明代表們培訓得還不夠。

　　合規的兩份議案，一份是鎮中學代表團郭菊素領銜提出的《關于市場東路道路拓寬、硬化的議案》，另一份是肖家橋村顏瑋鈞領銜提出的《工業集聚區不應該調減支出的議案》。兩份議案都將進行舉手表決，過半代表同意便為通過。

　　在持續討論了3個多小時后，關于調整財政收支預算科目的報告到了表決的時刻。與上述兩份議案不一樣的是，這項表決采用投票而非舉手的方式。

　　“以前我們都采用舉手表決，這就讓一部分代表心里想舉手又怕被其他人看到，有的代表就此干脆選擇了棄權。”陳奕敏說，在總結了經驗后，今年就把表決方式改成了無記名投票。

　　“無記名投票打消了代表的顧慮，也打消了一些人對參與式預算的猜疑。以前有些人認為我們搞那么多名堂是在作秀。”陳奕敏指指列席的眾多專家、教授和普通群眾說，“他們都是全程跟過來的，是不是作秀他們最清楚。”

　　最終，兩份議案和關于調整財政收支預算科目的報告，都順利通過了表決。

　　促進依法、科學施政

　　溫嶺市的上述探索之所以能引起外界關注，與全國不少地方鄉鎮人大在審議鄉鎮預算時普遍“走過場”的現狀密不可分。

　　按照法律規定，鄉鎮人大在預算方面的權力是審查和批準鄉鎮預算，監督預算的執行，審查和批準預算調整計劃，審查和批準決算，以及年度預算調整。“不少地方鄉鎮人大的監督和決策功能其實沒有發揮出來，鎮政府的權力沒有得到約束。”陳奕敏說。

　　但隨著經濟的發展，我國基層某些地區，特別是浙江沿海地區的居民，開始渴望參與政府的決策過程。他們想知道地方政府怎樣使用稅收收入，怎樣為公共利益分配財政資源。

　　作為改革開放后第一個建立股份合作制企業的地方，富于創新意識的溫嶺，2004年就開始了對參與式財政預算的嘗試。而且，這些嘗試正在一步步深入。

　　比如，新河鎮人大代表在弄明白了預算“編制容易執行難”的道理后，又“集中火力”對準了政府花錢的每一個細節。“這就是另外一項改革，在鎮人大會議閉幕后設立人大財經工作小組。”直接參與溫嶺市改革探索的上海市人大常委會培訓工作委員會調研員周梅燕告訴記者。

　　根據有關法律，鎮人大沒有常設機構，只是在人大會議期間有一個預算審查委員會，會議閉幕后就解散。這導致人大會議后缺乏預算監督機構。

　　其實，參與式預算在約束鎮政府的同時，對鎮政府也是有利的。鎮政府實施參與式預算可以促進解決財政危機，公平地分配稀缺資源，以及促進透明行政。

　　“新河鎮參與式預算實施的真正動機是解決財政赤字。因為在財政收入和政府支出之間缺乏有效監督和控制，2004年新河鎮的財政赤字將近4000萬元。”熟悉新河鎮情況的中央編譯局比較政治與經濟研究中心副研究員陳家剛說。

　　而就鎮人大而言，有關專家認為，溫嶺市的這種探索可以有效夯實人大的權力，以更有效地監督政府施政，促進依法治國方略的全面落實和