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淺談如何從源頭把握預(yù)算執(zhí)行審計(07-4-5)http://www.sina.com.cn 2007年04月05日 17:29 審計署網(wǎng)站
預(yù)算執(zhí)行審計是指各級審計機關(guān)在本級政府行政首長的領(lǐng)導(dǎo)下,依據(jù)本級人大審查和批準(zhǔn)的年度財政預(yù)算,對本級財政及各預(yù)算執(zhí)行部門和單位,在預(yù)算執(zhí)行過程中籌集、分配和使用財政資金的情況以及組織政府預(yù)算收支任務(wù)完成情況和其他財政收支的真實、合法、效益性所進行的審計監(jiān)督。自1995年審計法實施以來,我市、縣兩級審計機關(guān)已連續(xù)11年開展了本級預(yù)算執(zhí)行審計,在維護地方財經(jīng)秩序、提高財政資金使用效益、促進廉政建設(shè)、保障地方經(jīng)濟和社會健康發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用。新修訂頒布實施的《審計法》第四條規(guī)定:“國務(wù)院和縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)每年向本級人民代表大會常務(wù)委員會提出審計機關(guān)對預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告。審計工作報告應(yīng)當(dāng)重點報告對預(yù)算執(zhí)行的審計情況。……”,這對預(yù)算執(zhí)行審計工作提出了新的要求。從目前預(yù)算管理模式來看,我市各級財政部門負責(zé)預(yù)算的編制、收入的組織、支出的安排以及決算的審核等等,可以說是預(yù)算執(zhí)行的源頭。要切實搞好預(yù)算執(zhí)行審計工作,我們認為從財政部門入手、明確目的、突出重點、從源頭把握預(yù)算執(zhí)行審計非常重要。下面,我們結(jié)合近幾年預(yù)算執(zhí)行審計發(fā)現(xiàn)的一些問題,就如何從財政部門的審計入手,從源頭把握預(yù)算執(zhí)行審計,談一談粗淺的想法。 一、嘗試預(yù)算和預(yù)算編制的審計 預(yù)算管理從預(yù)算編制、審查、執(zhí)行到?jīng)Q算,是一個完整的過程,形成工作循環(huán),而預(yù)算編制則是整個預(yù)算管理工作的起點。經(jīng)人大批準(zhǔn)的預(yù)算是預(yù)算執(zhí)行的依據(jù),因此,預(yù)算及預(yù)算編制對總預(yù)算和部門預(yù)算的執(zhí)行及決算的結(jié)果起著關(guān)鍵性的作用。預(yù)算編制搞的好,對預(yù)算執(zhí)行有良好的指導(dǎo)和規(guī)范作用,反之,則對預(yù)算執(zhí)行和財政管理產(chǎn)生不良影響。從法律角度來看,現(xiàn)行預(yù)算執(zhí)行審計監(jiān)督范圍和內(nèi)容包括預(yù)算執(zhí)行和決算,預(yù)算和預(yù)算編制未納入審計監(jiān)督范圍。但我們的審計工作實踐證明,不對預(yù)算和預(yù)算編制進行審計,預(yù)算執(zhí)行審計就很不完整,對預(yù)算管理的監(jiān)督就不能完全到位, 就不能為各級人大、政府對預(yù)算的監(jiān)督和管理提供全面和科學(xué)的依據(jù)。從審計實踐看,由于預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行密切相關(guān),經(jīng)人大批復(fù)的預(yù)算是審計機關(guān)進行預(yù)算執(zhí)行審計的依據(jù),所以在本級預(yù)算執(zhí)行審計中,不可能不涉及對預(yù)算和預(yù)算編制情況的研究和分析。例如近幾年我們在預(yù)算執(zhí)行審計時發(fā)現(xiàn),因財政部門預(yù)算編制不夠規(guī)范和完整,致使預(yù)算執(zhí)行存在問題較多, 主要表現(xiàn)在年初財力測算不足,年度追加預(yù)算較多;多列結(jié)轉(zhuǎn)下年支出,預(yù)留財力機動安排;部分資金分配缺乏科學(xué)、合理的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù);有些支出預(yù)算批復(fù)遲緩,影響了資金的及時安排和使用,等等。因此,從完善預(yù)算執(zhí)行審計,更好地發(fā)揮審計監(jiān)督的作用出發(fā),有必要對預(yù)算和預(yù)算編制進行審計。 預(yù)算和預(yù)算編制審計,其目的是促進預(yù)算編制的合法、合理、真實和準(zhǔn)確。因此,我們認為,預(yù)算和預(yù)算編制審計的重點內(nèi)容主要包括以下六個方面: (一)預(yù)算編制是否合法、細化。主要審查預(yù)算編制是否符合《預(yù)算法》等法律法規(guī)和國家的有關(guān)政策。是否堅持了量入為出、收支平衡的原則,預(yù)算編制有無細化到明細科目、細化到具體部門。 (二)預(yù)算編制依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)是否充分、合理。主要審查人員經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)是否準(zhǔn)確,公用經(jīng)費定額是否合理。專項經(jīng)費政策依據(jù)是否充分和重大項目支出是否經(jīng)過科學(xué)論證,是否有可行性預(yù)測。 (三)預(yù)算收入是否真實、可靠。主要審查收入是否包括納入預(yù)算管理的所有一般預(yù)算收入及基金預(yù)算收入。是否在對地方經(jīng)濟和社會發(fā)展進行科學(xué)預(yù)測的基礎(chǔ)上,對預(yù)算收入的增長進行科學(xué)預(yù)測。是否將上年的非正常收入、本年度已減少的收入納入預(yù)算收入的范圍。 (四)預(yù)算支出是否合法、合理。主要審查支出結(jié)構(gòu)是否優(yōu)化合理,是否在保工資、保運轉(zhuǎn)、保穩(wěn)定的基礎(chǔ)上,圍繞政府中心工作,按輕重緩急合理安排教育、科技、農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、環(huán)保等重點支出。教育、科技、農(nóng)業(yè)支出是否達到法定比例,社會保障支出、預(yù)備費是否符合規(guī)定,上年結(jié)轉(zhuǎn)資金是否按規(guī)定使用。 (五)部門預(yù)算編制是否真實、準(zhǔn)確。由于部門預(yù)算組成了政府預(yù)算,因此,進行預(yù)算編制審計,除了審查財政部門編制的預(yù)算草案外,還應(yīng)抽查部分政府部門編制的部門預(yù)算。主要審查是否按照收入類別逐項核實各項收入,尤其應(yīng)審查是否包括了全部預(yù)算外資金收入,行政性收費和預(yù)算外收入是否列明具體單位和項目,各項支出是否真實,是否多報、虛報項目支出。 (六)預(yù)算和預(yù)算編制的效益性如何。在審計預(yù)算和預(yù)算編制真實性、合法性的基礎(chǔ)上,還應(yīng)注重預(yù)算編制的效益性。主要審查部門預(yù)算是否以零基預(yù)算、綜合財政預(yù)算為基礎(chǔ),編制是否完整、科學(xué),掌握部門預(yù)算內(nèi)外資金總量,監(jiān)督財政安排的部門預(yù)算指標(biāo)結(jié)構(gòu)、規(guī)模和項目落實情況,糾正部門之間的苦樂不均、分配不公,防止和消除因為預(yù)算編制不合理等原因,一方面造成財政資金的閑置、損失浪費和腐敗隱患,另一方面有些單位苦于資金不足不能全面履行職能。 當(dāng)然,審計機關(guān)直接對預(yù)算和預(yù)算編制進行審計,目前還缺乏法律依據(jù),但審計機關(guān)可以按照人大和政府的要求,或根據(jù)需要建議政府授權(quán),開展預(yù)算和預(yù)算編制審計。如:根據(jù)市人大常委會要求,我們參與了2004—2006年預(yù)算編制初審工作,總結(jié)了一些方法和經(jīng)驗,并實驗于預(yù)算執(zhí)行審計過程中,取得了不錯的效果。在今后的預(yù)算執(zhí)行審計過程中,我們也可以嘗試和探索采取其他的方式方法,待時機、條件成熟之后,全面開展預(yù)算和預(yù)算編制審計。 二、細化預(yù)算資金撥付的審計 預(yù)算資金的撥付,是預(yù)算執(zhí)行的主線,對預(yù)算執(zhí)行及決算的結(jié)果起著決定性的作用。預(yù)算資金按年初預(yù)算和用款計劃及時足額的撥付,對預(yù)算執(zhí)行的結(jié)果有較好的促進和規(guī)范作用,反之,則對預(yù)算執(zhí)行結(jié)果和資金管理產(chǎn)生不良影響。預(yù)算支出制度改革后,預(yù)算資金除部分由財政部門直接撥付外,大量的撥付管理工作,主要通過國庫支付中心、政府采購中心等專職機構(gòu)來具體組織實施,一方面提高了財政資金使用效益,另一方面有效的遏制了部門預(yù)算執(zhí)行過程中違紀違規(guī)行為的發(fā)生。但近幾年預(yù)算執(zhí)行審計也發(fā)現(xiàn),政府采購范圍還過窄,集中支付制度還不夠健全,部門和單位存在滯留、截留和挪用財政專項資金的現(xiàn)象,等等。同時,審計實踐也證明,財政資金撥付、使用和管理過程中存在的一些違法違紀問題,往往需要通過延伸審計資金使用部門及其下屬單位才能核查落實。因此,從完善預(yù)算支出改革制度、確保財政資金專款專用的角度出發(fā),預(yù)算執(zhí)行審計中應(yīng)進一步加強國庫支付中心、政府采購中心與部門和單位之間資金撥付情況的審計。 細化預(yù)算資金撥付審計,其目的是促進提高財政資金使用的安全性和規(guī)范性。因此,我們認為,細化預(yù)算資金撥付審計的重點內(nèi)容主要包括以下三個方面: (一)財政部門的資金撥付是否及時。主要審查預(yù)算和國庫部門是否嚴格按照批準(zhǔn)的年度預(yù)算和用款計劃及時向本級預(yù)算單位和下級財政部門撥付預(yù)算資金,有無無預(yù)算、無計劃、超預(yù)算、超計劃的撥款和調(diào)度資金,有無向非預(yù)算單位撥款或越級辦理預(yù)算撥款等違規(guī)撥付資金等。采購中心是否按規(guī)定劃撥、結(jié)算和采購資金。國庫支付中心業(yè)務(wù)流程中指標(biāo)審核、計劃審核(包括正常計劃和調(diào)整計劃)、直接支付審核、授權(quán)支付審核、支出日報審核和會計審核六項審核操作是否規(guī)范,有無流于形式。 (二)部門和單位的資金撥付是否合規(guī)。主要審查主管部門是否存在截留、挪用下級預(yù)算單位資金尤其是專項資金,是否存在違規(guī)由零余額賬戶向自有資金賬戶轉(zhuǎn)撥款的現(xiàn)象,有無嚴格按照預(yù)算下達的科目申報用款計劃,年終是否及時與代理銀行核對支用額度,有無按規(guī)定及時、準(zhǔn)確報送年終結(jié)余資金報表。 (三)預(yù)算單位與國庫支付中心、政府采購中心之間預(yù)算資金撥付和結(jié)算是否準(zhǔn)確。主要審查國庫支付中心、政府采購中心與接受財政撥款數(shù)額大、所屬二級機構(gòu)多的一級預(yù)算單位資金撥付和結(jié)算是否及時、準(zhǔn)確,有無時間較長或異常業(yè)務(wù)的往來款項。可沿著資金運動軌跡,從國庫支付中心和政府采購中心,到主管部門和單位,延伸核對至所屬二級機構(gòu)甚至三級機構(gòu),一查到底,弄清楚資金的最終去向,確保預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的正確性。 三、注重財政資金使用效益的審計 財政資金的使用效益,是預(yù)算執(zhí)行的結(jié)果,是財政支出制度改革后所取得的效果、以及政府部門和政府重點建設(shè)項目的資金投入和運行績效的具體體現(xiàn)。財政資金的使用效益好,對預(yù)算執(zhí)行有良好的指導(dǎo)和規(guī)范作用,反之,則對預(yù)算執(zhí)行和財政管理產(chǎn)生不良影響。隨著我市經(jīng)濟的快速發(fā)展和以財政支出改革為主的財政體制改革正在不斷深入,市直及各縣(市、區(qū))都集中有限財力、多方籌措資金,支持基礎(chǔ)設(shè)施、工業(yè)、農(nóng)業(yè)、科學(xué)、教育等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。財政支出制度改革后所取得的效果、以及政府部門和政府重點建設(shè)項目的資金投入和運行績效如何?是當(dāng)前人們關(guān)注的焦點和熱點。在近幾年預(yù)算執(zhí)行審計中,我們對財政資金運行績效審計進行了嘗試,先后選擇了政府采購制度運行情況、社會保障資金和支農(nóng)資金等財政專項資金和籌集使用及管理情況進行了專題解剖,發(fā)現(xiàn)盡管專項資金的使用和管理在逐步規(guī)范,也取得了一定的成效,但仍然存在損失浪費、擠占挪用財政資金、有限的資金不能發(fā)揮應(yīng)有的效益等問題。因此,從促進政府改善宏觀管理、完善管理制度的角度出發(fā),預(yù)算執(zhí)行審計中還應(yīng)注重財政資金使用效益的審計。 財政資金使用效益審計,其目的是促進提高財政資金的管理水平和使用效益。因此,我們認為,目前財政資金使用效益審計的重點內(nèi)容應(yīng)包括以下四個方面: (一)政府采購成本是否降低。主要審查政府采購預(yù)算編制是否遵循法定程序,招投標(biāo)程序是否合法,大額財政支出是否全部通過政府采購,重點突出采購定價環(huán)節(jié),關(guān)注采購效益情況,即是否實現(xiàn)貨幣價值最大化,實際支出是否比預(yù)算支出明顯下降,財產(chǎn)物資利用是否收到預(yù)期的經(jīng)濟或社會效益,行政部門辦公條件的改善是否提高了工作效率。 (二)國庫集中收付制度運行是否有效。主要審查有無將所有行政部門的財政性資金都收進了籠子,是否按綜合財政預(yù)算和部門預(yù)算合理安排支出,各行政部門對財政資金使用的隨意性是否受到限制,違規(guī)違紀現(xiàn)象是否減少,預(yù)算管理效益是否得到提高。同時,在審計過程中,注意發(fā)現(xiàn)和揭示現(xiàn)行預(yù)算管理體制和財政財務(wù)管理上的薄弱環(huán)節(jié),從制度層面提出改進建議。 (三)專項資(基)金的使用是否合規(guī)。主要審查社會保障資金、涉農(nóng)資金、污水治理資金等專項資(基)金是否被滯撥、截留和轉(zhuǎn)移挪用,有無因管理不善等造成的損失浪費現(xiàn)象,資金使用的效果如何,等等。通過揭示專項資(基)金的管理和使用過程中存在的問題,促使資金管理和使用的部門規(guī)范資(基)金管理和使用,最大限度地發(fā)揮財政資金的使用效益。 (四)政府投資建設(shè)項目管理是否科學(xué)。對政府投資建設(shè)項目進行全程審計監(jiān)督,是目前效益審計最直接、最有效的突破口。投資決策環(huán)節(jié)主要審查立項是否規(guī)范、科學(xué),重點審查項目審批是否嚴格遵守程序、論證是否充分、可行性研究是否切實可行,各級政府有無違規(guī)搞“政績工程”、“形象工程”的行為,是否建立了完善的決策責(zé)任制。使用環(huán)節(jié)主要審查建設(shè)資金籌集是否及時到位,實際效益有無達到設(shè)計效益,通過實際效益和設(shè)計效益的對比分析,客觀評價項目的投資效益。 預(yù)算執(zhí)行審計是一項系統(tǒng)工程,無論預(yù)算和預(yù)算編制的審計,還是預(yù)算資金撥付的審計,以及財政資金使用效益的審計,僅僅是預(yù)算執(zhí)行審計系統(tǒng)工程中的具體組成部分,三方面各自獨立,又相輔相成、密不可分。因此,在審計實施過程中,既要從財政部門入手抓住源頭,又要根據(jù)審計實施方案有所側(cè)重,更要聚全局之力,上下聯(lián)動,才能切實搞好預(yù)算執(zhí)行審計。(江蘇省鹽城市審計局財金處)
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