劉明中

　　1994年實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制以來(lái)，我國(guó)縣鄉(xiāng)財(cái)政收入持續(xù)增長(zhǎng)，財(cái)政保障能力不斷提高，有力地支持了縣域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展。但是，由于縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、財(cái)政供養(yǎng)人員增長(zhǎng)過(guò)快、財(cái)力配置和財(cái)政支出責(zé)任不對(duì)稱等原因，部分縣鄉(xiāng)財(cái)政較為困難，集中表現(xiàn)為欠發(fā)機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員工資現(xiàn)象不同程度存在、公用經(jīng)費(fèi)保障水平較低等。為有效解決這一問題，本屆財(cái)政部黨組按照黨中央、國(guó)務(wù)院的指示精神，出臺(tái)了以“三獎(jiǎng)一補(bǔ)”為主要內(nèi)容的緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的政策措施。政策的“向心力”

　　“新一屆財(cái)政部黨組成立以來(lái)，將緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難問題作為實(shí)踐‘

三個(gè)代表’重要思想，貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)，促進(jìn)地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的重大課題。”財(cái)政部預(yù)算司有關(guān)負(fù)責(zé)人告訴記者，2004年財(cái)政部有關(guān)司局成立了專門的課題組，通過(guò)一年多的調(diào)查研究、大量測(cè)算和反復(fù)討論，2005年出臺(tái)了以緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難為目標(biāo)的“三獎(jiǎng)一補(bǔ)”激勵(lì)約束機(jī)制。

　　這項(xiàng)政策的主要內(nèi)容被概括為：一是對(duì)財(cái)政困難縣增加本級(jí)稅收收入和省市級(jí)政府增加對(duì)財(cái)政困難縣財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付，并考慮各地財(cái)政困難程度給予獎(jiǎng)勵(lì)(一獎(jiǎng))；二是對(duì)縣鄉(xiāng)政府精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員給予獎(jiǎng)勵(lì)(二獎(jiǎng))；三是對(duì)糧食主產(chǎn)縣給予獎(jiǎng)勵(lì)(三獎(jiǎng))；四是對(duì)以前緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難工作做得好的地區(qū)給予補(bǔ)助(一補(bǔ))。

　　“三獎(jiǎng)一補(bǔ)”重點(diǎn)是調(diào)動(dòng)地方各級(jí)政府緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的積極性，引導(dǎo)和促進(jìn)省、市級(jí)政府主動(dòng)并盡可能多地將自身財(cái)力以及中央財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付資金用于財(cái)政困難縣鄉(xiāng)；引導(dǎo)和促進(jìn)縣鄉(xiāng)政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)、培植財(cái)源，做大財(cái)政收入“

蛋糕”；支持縣鄉(xiāng)政府轉(zhuǎn)變職能，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員；鼓勵(lì)縣鄉(xiāng)政府支持糧食生產(chǎn)，穩(wěn)定糧食播種面積和糧食產(chǎn)量。實(shí)行這種機(jī)制，地方政府工作做得好，就可以多得獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)助。這一“四兩撥千斤”的政策，充分發(fā)揮了中央補(bǔ)助資金的激勵(lì)引導(dǎo)作用。政策導(dǎo)向作用大

　　中央財(cái)政實(shí)施“三獎(jiǎng)一補(bǔ)”政策后，各級(jí)黨委、政府對(duì)縣鄉(xiāng)財(cái)政困難問題更加重視，解決縣鄉(xiāng)財(cái)政困難問題的步伐明顯加快，政策力度明顯加大，上下齊心、共同努力提高縣鄉(xiāng)財(cái)政保障能力的格局已經(jīng)形成。財(cái)政部預(yù)算司有關(guān)負(fù)責(zé)人概括了“三獎(jiǎng)一補(bǔ)”政策的導(dǎo)向作用：

　　——地方緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的積極性明顯提高。納入中央財(cái)政困難縣測(cè)算范圍的24個(gè)省(市、區(qū))均已制定下發(fā)緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的辦法及配套措施，未納入中央財(cái)政困難縣測(cè)算范圍的廣東、浙江、江蘇等地也積極采取措施籌措資金，解決本轄區(qū)存在的縣鄉(xiāng)財(cái)政困難問題。山東省委、政府要求財(cái)政部門全力抓好貫徹落實(shí)，讓中央的好政策盡快惠及基層。省政府利用中央財(cái)政實(shí)施“三獎(jiǎng)一補(bǔ)”政策的契機(jī)，全面推出了包括增加財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付在內(nèi)的緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的十項(xiàng)措施。安徽省政府決定，從2005年起，全面實(shí)施縣鄉(xiāng)財(cái)政振興工程，通過(guò)推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革、減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)、加大支持力度以及加強(qiáng)管理等措施，力爭(zhēng)用3至5年時(shí)間，使縣鄉(xiāng)財(cái)政運(yùn)行質(zhì)量明顯提高，財(cái)政經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)良性發(fā)展。

　　——促進(jìn)了省以下財(cái)政管理體制的完善。為加大對(duì)縣鄉(xiāng)財(cái)政支持力度，各地區(qū)紛紛采取措施，本著財(cái)力和收入重心下移的原則，調(diào)整完善財(cái)政管理體制。全國(guó)31個(gè)省(區(qū)、市)中有28個(gè)調(diào)整了省以下財(cái)政管理體制，進(jìn)一步理順了省、市、縣、鄉(xiāng)之間的分配關(guān)系。全國(guó)18個(gè)省(市、區(qū))推行了省直管縣改革(10個(gè)地區(qū)全面推行，8個(gè)地區(qū)試點(diǎn))，省財(cái)政在體制補(bǔ)助、稅收返還、轉(zhuǎn)移支付、財(cái)政結(jié)算、專項(xiàng)補(bǔ)助、資金調(diào)度等方面直接核定并監(jiān)管到縣。全國(guó)28個(gè)省(市、區(qū))推行了“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革(其中18個(gè)地區(qū)全面推行，10個(gè)地區(qū)試點(diǎn))，在堅(jiān)持鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金所有權(quán)和使用權(quán)不變、財(cái)務(wù)審批權(quán)不變的前提下，縣級(jí)財(cái)政部門對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政實(shí)行“預(yù)算共編、賬戶統(tǒng)設(shè)、集中收付、采購(gòu)統(tǒng)辦、票據(jù)統(tǒng)管”的財(cái)政管理方式。

　　——增強(qiáng)了地方發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)的主動(dòng)性。“三獎(jiǎng)一補(bǔ)”政策對(duì)財(cái)政困難縣增加稅收給予獎(jiǎng)勵(lì)，增強(qiáng)了地方發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)、增加縣鄉(xiāng)財(cái)政收入的積極性和主動(dòng)性。吉林、河北、河南、山西、遼寧、

福建、湖南、廣東、甘肅等省均出臺(tái)了發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)的意見，提出了加快縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一系列政策措施。河南省委、省政府出臺(tái)發(fā)展壯大縣域經(jīng)濟(jì)的系列政策，省財(cái)政每?jī)赡臧才?億元專項(xiàng)資金用于對(duì)發(fā)展速度快、經(jīng)濟(jì)效益好的縣(市)的獎(jiǎng)勵(lì)；在整合現(xiàn)有支持縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各項(xiàng)資金的基礎(chǔ)上，省財(cái)政每年安排2億元，以貼息、補(bǔ)助等形式重點(diǎn)用于培育縣域特色經(jīng)濟(jì)、壯大龍頭企業(yè)、支持中小企業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

　　——增強(qiáng)了地方控制財(cái)政供給人員增長(zhǎng)、加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的緊迫感。各地紛紛出臺(tái)措施加強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制管理，精簡(jiǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)人員，嚴(yán)控財(cái)政供養(yǎng)人員增長(zhǎng)。福建、山東、寧夏、河南等省建立了人員編制實(shí)名制與財(cái)政預(yù)算管理的“雙控機(jī)制”，同時(shí)強(qiáng)化和完善財(cái)政供養(yǎng)人員信息庫(kù)管理，建立了全省財(cái)政、編制人員信息庫(kù)聯(lián)網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)信息共享、口徑一致、動(dòng)態(tài)監(jiān)控的信息化管理模式。吉林、青海、黑龍江、河南等省還開展針對(duì)財(cái)政供養(yǎng)人員在編不在崗、虛報(bào)冒領(lǐng)工資、津貼等的專項(xiàng)清理工作。

　　——促使地方更加重視控制和化解縣鄉(xiāng)政府債務(wù)。各地積極探索，全面清理和化解縣鄉(xiāng)政府債務(wù)，嚴(yán)格控制新增債務(wù)，紛紛出臺(tái)控制和化解政府債務(wù)的措施。重慶市從清償教育“普九”欠債入手，對(duì)核實(shí)的“普九”欠債，建立市與區(qū)縣分別負(fù)擔(dān)、共同償還的“銷號(hào)”制度，市財(cái)政通過(guò)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付幫助縣鄉(xiāng)逐年消化“普九”欠債。

　　——強(qiáng)化了對(duì)資金使用的監(jiān)督管理。為保證對(duì)縣鄉(xiāng)獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助資金的合理使用，充分發(fā)揮資金使用效益，各地區(qū)在加大扶持力度的同時(shí)，積極采取措施，強(qiáng)化縣鄉(xiāng)財(cái)政支出管理，加強(qiáng)對(duì)獎(jiǎng)補(bǔ)資金使用的監(jiān)督。全國(guó)31個(gè)省(區(qū)、市)中有22個(gè)建立了對(duì)縣鄉(xiāng)預(yù)算審查制度，23個(gè)建立了緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難績(jī)效評(píng)價(jià)體系。

　　——調(diào)動(dòng)了產(chǎn)糧大縣發(fā)展糧食生產(chǎn)的積極性。對(duì)產(chǎn)糧大縣實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)政策，使縣鄉(xiāng)政府體會(huì)到發(fā)展糧食生產(chǎn)帶來(lái)的好處，各項(xiàng)惠農(nóng)政策也極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的積極性，各地種糧熱情明顯提高，農(nóng)村普遍出現(xiàn)了撂荒地復(fù)耕現(xiàn)象，糧食生產(chǎn)能力穩(wěn)步提高。

　　據(jù)統(tǒng)計(jì)，2004年791個(gè)財(cái)政困難縣獲得省、市級(jí)的財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付比上年增加181億元，縣鄉(xiāng)政府組織的本級(jí)稅收收入比上年增加61億元。財(cái)政困難縣因此增加財(cái)力242億元，平均每個(gè)縣(市)增加財(cái)力3060萬(wàn)元。2005年，中央財(cái)政安排獎(jiǎng)補(bǔ)資金150億元，加上省、市級(jí)政府新增安排的財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付和縣鄉(xiāng)財(cái)政新增的稅收收入，791個(gè)縣當(dāng)年新增財(cái)力391億元，平均每個(gè)縣(市)增加財(cái)力4943萬(wàn)元，全國(guó)財(cái)政困難縣的總個(gè)數(shù)已經(jīng)由791個(gè)下降到2005年的437個(gè)。2006年將進(jìn)一步減少到200個(gè)左右。

　　“‘三獎(jiǎng)一補(bǔ)’政策帶來(lái)了巨大的政策效應(yīng)。”這位負(fù)責(zé)人用一串?dāng)?shù)字來(lái)說(shuō)明自己的觀點(diǎn)：2005年和2006年，中央財(cái)政分別安排了150億元和235億元資金實(shí)施“三獎(jiǎng)一補(bǔ)”政策，帶動(dòng)省、市政府對(duì)財(cái)政困難縣財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付大量增加，財(cái)政困難縣財(cái)政保障能力大大提高，縣鄉(xiāng)財(cái)政運(yùn)行狀況大為改善。