蕭遙 柴華

　　上海正在試圖對流動人口實施更廣泛的福利措施，實現“市民化”待遇，這些做法體現了一個城市的“寬容”。但是，這個“寬容”背后的“壓力”也更早地擺到了桌面。對城市規劃再出發，除了預算的壓力之外，還將要引發各方利益的重新博弈

　　日前，上海市衛生局已經下發通知，計劃年內將特約分娩點的數量增加到23家。屆時，將有更多的外來流動人員從中受益。這只是上海為外來流動人口提供便利的一個縮影。

　　事實上，伴隨著流動人口規模不斷增加以及年齡結構的明顯變化，對上海城市管理模式提出的需求也發生了根本性變化。從第一代外來務工人員的盲目流入到新一代希望融入社會的過程，也對如何管理流動人口這一課題提出了全新的挑戰，如何解決流動人口在上海定居、分娩、子女入學、社會保障等問題已迫在眉睫。

　　城市管理變革：福音與壓力

　　根據浦東新區正在研究制訂的人口發展戰略，越來越多的外來遷移人口將享有與上海城市居民同等的權利，這將有利于外來人口融入到上海市整體文化和社會環境中。

　　

復旦大學社會發展與公共政策學院院長彭希哲介紹，事實上，不僅浦東，上海市政府部門在進行建設規劃及提供服務時，已經將這一可能發生的矛盾因素考慮在內，包括商務服務設施等，至少都是按照常住人口計算的。“比如上海進行公共交通系統的研究，就已經不只按照常住人口來測算交通流量，而是按照‘實有人口’的概念來提供方案，”彭希哲進一步解釋說，“實有人口，包括短期內停留在上海(如看病、旅游等)及某一時點上在上海過境的人口，這些人口其實都需要上海為其提供公共服務，政府部門制定有關規劃當然應該將其考慮在內�！�

　　目前，許多省市在制定

城市規劃時，人口測算參照的依舊是當地的戶籍人口數量，數量龐大的外來常住人口并未納入測算范圍。此前，上海也是同樣的做法。目前，在對外來人口統計登記系統上，上海與其他城市一樣，尚不完善。

　　在彭希哲看來，伴隨著越來越多的外來流動人口在上海生活居住，有關政府部門希望能夠用不帶任何歧視的公共服務理念來為外來流動人口提供服務，例如服務對象的界定是按照不同的研究目的來進行的，當然，這與政府的預算能力也切實相關。

　　上海正在試圖對流動人口實施更廣泛的福利措施，實現“市民化”待遇，最近這些種種做法被認為體現了一個城市的“寬容”，受到廣泛的好評。但是，這個寬容背后的“壓力”也更早地擺到了上海的桌面。對城市規劃再出發，除了預算的壓力之外，還將要引發各方利益的重新博弈。

　　流動人口產業工人化

　　“城市規模和人口承載能力是有限的，當外來人口不斷增加時，如何通過政策進行引導是至關重要的，”彭希哲說，“而這種政策是不能有任何人為設定的門檻在內，這也能夠體現出一個城市政府部門管理流動人口的理念。”

　　在彭希哲看來，新一代外來流動人口，尤其是“80后”的流動人口中，多數具有初中以上學歷，而且對于自身權益的關切度明顯提高。他認為，根據上海經濟發展的產業政策，引導和培養這批受過初等教育的外來流動人口成為新興產業工人，是讓新一代外來流動人口逐漸融入上海的途徑之一。

　　據介紹，目前，上海已將職業培訓和技能鑒定等服務向非上海生源高校應屆畢業生和農民工等人員全面開放。

　　根據相關政策，外來流動人口可以在上海市公共就業服務機構和勞動保障服務網免費獲取培訓信息，也可自主選擇上海市有辦學資質的機構進行培訓，還可以自主申報參加國家職業資格鑒定，合格后即可獲得國家職業資格證書。

　　這也意味著，在工資報酬、勞動條件、工作時間等勞動標準方面，外來流動人口已經與上海本地戶籍人口一樣，可以享受同等待遇。

　　然而，盡管有專家認為，“關愛農民工，上海一直在努力，做了很多實在的事”，但是，在很多外來流動人口的內心深處，仍舊無法在城市中獲得認同感和歸屬感。

　　一方面，滲入第二、第三產業的農民工們已經成為推動城市經濟社會發展的重要力量，為城市創造了巨大財富；另一方面，農民工們沒有被納入到城市的政治、社會管理體系中，也沒有被納入到城市的福利與公共品分配體系中。

　　對此，有專家指出，在享受政治權利、福利、文化生活、公共服務方面，作為流動人口中弱勢群體的農民工，其待遇與市民和相對強勢的白領流動人群仍然存在差距。

　　“管理者是否有勇氣讓外來流動人員享受一個城市在經濟發展過程中的福利，體現了政府的管理觀念是否開放”，彭希哲說，“政府部門也面臨著兩難選擇，一是是否愿意，二是是否有這個實力。”

　　權利與義務的對等

　　在彭希哲看來，上海市政府在如何實現流動人口的“權利與義務對等”方面，做出了很多嘗試性的有益探索。

　　例如，根據來滬農民工流動性大、年紀輕、大多從事體力勞動的特點，上海市專門設立了外來人員綜合保險制度。該制度從2002年開始實行，重點解決來滬農民工最急需的工傷、

醫療保險問題，同時為他們提供未來的養老補貼。

　　來自上海市政府的一組相關數據顯示，截至去年年底，參加社會綜合保險的來滬農民工已超過260萬人。其中已有2.5萬人享受了工傷保險待遇，1.6萬人享受了住院醫療待遇，195萬人領取了1年以上的養老補貼憑證。

　　而根據流動人口的分布特點，上海市各區縣也體現了各自的管理特色。去年10月中旬，流動人口最集中的上海市浦東新區啟動了“彩虹計劃”，1萬名外來女性流動人口獲得了免費的意外傷害保險。據介紹，這份價值30元的保險單，最高賠償金額可達4萬元。除此以外，“彩虹計劃”還包括為實行計劃生育的流動人口提供婦科普查優惠、免費參加少兒住院基金、崗位技能培訓等。

　　根據浦東新區正在研究制訂的人口發展戰略，越來越多的外來遷移人口將享有與上海城市居民同等的權利，這將有利于外來人口融入到上海市整體文化和社會環境中。

　　但是，彭希哲認為，由于目前中國特有的戶籍制度作為承載社會保障與福利的載體，外來流動人口在上海完全實現“權利與義務的對等”是“不現實也不可能的”，尤其是新來的外來流動人口直接享受經濟發展過程中的成果也是不公平的。

　　彭希哲指出，政府部門可以制定出相應的規劃方案，讓外來流動人口有一定的心理預期，例如我在上海努力工作、依法納稅，5年之后可以享受怎樣的社會保障及福利。充分利用現有戶籍制度做好過渡，直至完全取消戶籍制度。