程維

　　3月26日，重慶市市長(zhǎng)王鴻舉就“釘子戶”事件表態(tài)。

　　王鴻舉認(rèn)為人們對(duì)“釘子戶”片區(qū)拆遷的情況存在誤解。他介紹，那里以前是一片老舊城區(qū)，這可以從保存的照片上看到。拆不拆“不是涉及到開(kāi)發(fā)商的利益，而是涉及到百姓的公共利益，那里的老百姓都希望改善自己的居住、交通等條件”。

　　不過(guò)，在一些律師看來(lái)，重慶“釘子戶”片區(qū)的拆遷是否是公共利益，還存在疑問(wèn)。

　　“把‘當(dāng)?shù)乩习傩斩枷Ｍ�改善自己的居住、交通等條件’作為公共利益判定的前提條件，這個(gè)概念外延太廣了，因?yàn)樗�有城市�?dòng)拆遷都是改善環(huán)境。”3月27日，上海新望聞達(dá)律師事務(wù)所宋一欣律師對(duì)《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》記者說(shuō)，他認(rèn)為，應(yīng)該參照憲法和民法通則對(duì)公共利益的認(rèn)定。

　　宋一欣律師表示，現(xiàn)有的法律條款對(duì)公共利益的界定都是原則性的，因此要具體認(rèn)定行政部門的某個(gè)作為是否屬于“公共利益”并不容易。而且，行政部門并無(wú)權(quán)力認(rèn)定一個(gè)項(xiàng)目是否涉及公共利益，只能通過(guò)法院裁定才可以進(jìn)行認(rèn)定。

　　中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師莫于川于2004年在《法制日?qǐng)?bào)》發(fā)表的一篇題為《判斷“公共利益”的六條標(biāo)準(zhǔn)》的文章，也談到了公共利益認(rèn)定問(wèn)題。莫于川認(rèn)為，“如果行政機(jī)關(guān)真正出于公共利益的考慮而采取強(qiáng)制規(guī)劃、征收、征用等特殊行政措施，以公共利益為由來(lái)限制公民的基本權(quán)利(財(cái)產(chǎn)權(quán)是基本權(quán)利之一)，當(dāng)屬實(shí)質(zhì)法治主義的一種體現(xiàn)，似乎無(wú)可厚非。……但行政管理實(shí)踐中的大量典型案例和經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)表明，‘公共利益’是個(gè)筐，什么東西都往里裝，這一弊端特別為人詬病。例如在土地和財(cái)物的規(guī)劃、征收、征用、強(qiáng)拆等方面出現(xiàn)的大量惡劣案例，往往是某些行政機(jī)關(guān)和社會(huì)組織(說(shuō)到底是某些掌控公共權(quán)力的人)假借“公共利益”之名而行損害民眾利益之實(shí)，嚴(yán)重影響了政府形象，社會(huì)危害性很大。公共利益作為一個(gè)高度抽象、易生歧義和弊端的概念，如果不嚴(yán)格限定，極易出現(xiàn)濫用現(xiàn)象。”

　　莫于川概括國(guó)內(nèi)外的共識(shí)與經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)為在理解和運(yùn)用公共利益這個(gè)概念時(shí)，應(yīng)堅(jiān)持如下六條判斷標(biāo)準(zhǔn)：一是合法合理性，必須具有“公眾的或與公眾有關(guān)的使用”這一內(nèi)涵；二是公共受益性，公共利益的受益范圍一般是不特定多數(shù)的受益人，而且該項(xiàng)利益需求往往無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)選擇機(jī)制得到滿足，需要通過(guò)統(tǒng)一行動(dòng)而有組織地提供，如國(guó)民健康、教育、公共設(shè)施、公共交通、公共福利、文物保護(hù)等公共事業(yè)發(fā)展等。

　　其三是公平補(bǔ)償性，運(yùn)用公共權(quán)力追求公共利益必然會(huì)有代價(jià)，這就造成公民權(quán)利的普遍犧牲(損害)或特別犧牲(損害)，特別損害應(yīng)予特別救濟(jì)和補(bǔ)償；其四是公開(kāi)參與性，以公共利益為由采取強(qiáng)制規(guī)劃、征收、征用等特殊行政措施，會(huì)嚴(yán)重影響到公民的基本權(quán)利，必須做到?jīng)Q策和執(zhí)行全過(guò)程的公開(kāi)透明，依法保障行政相對(duì)人的知情權(quán)、聽(tīng)證權(quán)、陳述權(quán)、申辯權(quán)、參與決策權(quán)等程序權(quán)利和民主權(quán)利的有效行使。

　　第五個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是權(quán)力制約性，以公共利益為由強(qiáng)制克減和限制公民權(quán)利，極易造成政府與人民之間的緊張關(guān)系，尤其是在出現(xiàn)公共危機(jī)而行使行政緊急權(quán)力時(shí)更易于以公共利益之名越權(quán)和濫用公權(quán)力，故須進(jìn)行有效的監(jiān)督制約，這是建設(shè)有限政府、法治政府的要求。第六個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是權(quán)責(zé)統(tǒng)一性，如果行使公權(quán)力后不承擔(dān)責(zé)任，任何公權(quán)力掌控者都會(huì)濫用權(quán)力，故須完善相應(yīng)的責(zé)任機(jī)制。

　　“其實(shí)界定是否‘公共利益’項(xiàng)目很簡(jiǎn)單，不要用列舉法，用排除法。”北京市才良律師事務(wù)所王才亮律師3月27日在接受《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》記者采訪時(shí)認(rèn)為，如果是商業(yè)開(kāi)發(fā)，就可以排除其“公共利益”可能，如是對(duì)外銷售項(xiàng)目，也不是“公共利益”項(xiàng)目，因此所有的商業(yè)開(kāi)發(fā)都不是“公共利益”。同理，重慶市“釘子戶”事件中的商場(chǎng)開(kāi)發(fā)及商住樓開(kāi)發(fā)，不屬于“公共利益”之列。

　　宋一欣表示，國(guó)家《土地管理法》規(guī)定：“國(guó)家進(jìn)行經(jīng)濟(jì)、文化、國(guó)防建設(shè)以及興辦社會(huì)公益事業(yè)，可以征用集體所有的土地”。這是廣義理解公共利益的一個(gè)注腳。為防止以公共利益之名濫用公共權(quán)力侵犯公民權(quán)利，今后可通過(guò)立法(如《行政程序法》、《行政補(bǔ)償法》)將屬于公共利益的范圍在概括規(guī)定的基礎(chǔ)上再逐一列舉規(guī)定，如：國(guó)家安全和軍事用途；交通、水利、

能源、供電、供暖、供水等公共事業(yè)或市政建設(shè)；教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)保、綠化、慈善機(jī)構(gòu)等社會(huì)公共事業(yè)；國(guó)家重大經(jīng)濟(jì)建設(shè)項(xiàng)目，但以具有公益性為限；其他由政府興辦以公益為目的之事業(yè)，等等。