在浙江省高級人民法院作出浙江省政府具體行政行為違法的終審判決下達(dá)半年后，浙江省人民政府作出行政復(fù)議決定：撤銷一年半前的征地批復(fù)———

　　本報記者 余東明 李建平

　　在長汀村村口忙碌了一年多的建設(shè)工地，終于在2007年春節(jié)前夕安靜了下來。這里原本是浙江省最大的“撤村建居”(撤村委會建居委會)工程，但由于未經(jīng)依法審批，被浙江省人民政府叫停。

　　叫停的背后是十多起民告官的連環(huán)訴訟：在這連環(huán)訴訟中，奉化市人民政府、奉化市國土資源局、奉化市公安局相繼被老百姓告上了法庭，最后浙江省人民政府也沒能幸免成了被告。

　　據(jù)史書記載，奉化市長汀村是布袋和尚(五代的一位高僧，法名契此，又號長汀子，傳說中他是彌勒佛的化身)的誕生地，在彌勒精神“包容和諧”的影響下，這里的村民原本并不爭訟好勝，那么是什么原因讓這些村民打了十幾起民告官的官司呢？

　　原因是“撤村建居”的背后是一個龐大的“圈地”計劃，在這個計劃中，長汀村所有2760畝的集體土地將全部被收歸國有。

　　葡萄地里民告官

　　民告官的連環(huán)訴訟源于村民張召良的葡萄地。

　　2003年12月，長汀村的所有土地將被征用，村委會通知張召良去領(lǐng)取征地補償款，但他一算，征地款要比他預(yù)期的少3萬元左右，他認(rèn)為是村支書有意刁難他。

　　經(jīng)與村委會交涉無效之后，張召良決定要走法律途徑為自己討說法。

　　袁裕來，奉化人，一名專門從事行政訴訟的律師，在張召良找到他后，便成了這一連串行政訴訟的代理人。

　　經(jīng)他分析，長汀村的征地行為可能沒經(jīng)過依法審批，要張召良去國土部門去問問。

　　2004年2月9日，張召良書面向奉化市國土資源局投訴，要求該局對發(fā)生在他承包地上的違法征地行為進(jìn)行查處。然而，兩個月過去后，沒得到任何答復(fù)。

　　4月10日，張召良不得不狀告奉化市國土資源局，要求該局對其投訴作出答復(fù)。在法庭上，國土局說明：長汀村的土地并沒被征用，有關(guān)方面做的工作只是征用土地的前期工作，至于何時征用需經(jīng)依法批準(zhǔn)。

　　與此同時，該局還向法院提供一份奉化市人民政府辦公室的抄告單。內(nèi)容是，奉化市人民政府同意長汀村實施舊村改造，前提是村里的所有集體土地要按政府指導(dǎo)價征用，征用工作在2003年6月底前完成。

　　至此，奉化市政府的“圈地計劃”露出了冰山之一角。

　　6月9日，奉化市人民法院判決確認(rèn)了奉化國土局行政行為違法。但此判決對張召良要求查處違法征地行為的愿望相去甚遠(yuǎn)。

　　無奈之下，張召良繼續(xù)向奉化市人民法院提起訴訟，請求法院撤銷奉化市人民政府以抄告單形式作出的征用土地的決定。

　　然而一審、二審法院都裁定，“抄告單”只是行政機關(guān)內(nèi)部所作的指導(dǎo)性意見，不具有對外效力，不屬于行政訴訟的受案范圍，張召良的訴訟請求被駁回。

　　官司輸了，葡萄地卻暫時保住了。

　　原因是，通過訴訟，奉化市國土局和奉化市政府不得不都承認(rèn)了沒有批準(zhǔn)過長汀村征用土地。

　　即便如此，張召良的官司并沒有阻擋住政府的征地計劃。

　　根據(jù)政府統(tǒng)一安排，長汀村95%的村民領(lǐng)取了每畝3萬元的征地款，所有集體土地一夜間被變更為國有土地。

　　一案激起千層浪

　　2004年6月21日，奉化市國土局與寧波洛茲置業(yè)有限公司簽訂了一份《國有土地使用權(quán)出讓合同》，正式將長汀村舊村改造的地塊出讓給了該公司。

　　舊村改造的計劃是，洛茲公司出資1億元人民幣，并建好158150平方米的安置用房給長汀村，以此換取長汀村所有宅基地的開發(fā)使用權(quán)。

　　“沒有舊村改造和撤村建居，政府根本無法把長汀村所有的集體土地圈走，所以他們千方百計要實施這個計劃。”長汀村的村民說。

　　2004年7月22日，村頭貼出了20多份拆遷公告。

　　圈地計劃由此邁出了實質(zhì)性的第一步。

　　張召良不得不又一次將奉化市國土局告上了法庭，認(rèn)為該局未經(jīng)許可就發(fā)布《拆遷公告》的行政行為違法。

　　為此，奉化市國土局提供了2004年7月20日由該局頒發(fā)的《征地拆遷許可證》。

　　按照有關(guān)規(guī)定，取得拆遷許可證的前提必須有土地批文。于是張召良又提起另一個行政訴訟，認(rèn)為奉化市國土局在沒有土地批文的情況下頒發(fā)的《征地拆遷許可證》是違法的。

　　官司打到這里，張召良的身邊開始多了一些村民。

　　很多村民開始按照政府的拆遷征地計劃算了一筆賬：通過撤村建居，村民雖然可以以舊房換新房，通過土地征收，也可以拿到每畝3萬元的征地款，但交換的條件是他們將永遠(yuǎn)地失去土地。

　　而這些土地到了政府手中，如果作為住宅用地，每畝至少可以賣到200萬元，作為工業(yè)用地，每畝也可以賣到30萬元。

　　村民們認(rèn)為征地計劃的既得利益者并不是自己，而是政府和參與此計劃的一些企業(yè)。

　　抽絲剝繭謀出路

　　張召良因《拆遷公告》和《拆遷許可證》狀告奉化市國土局兩個案子在一審均也遭到敗訴，二審在寧波中院被中止。

　　原因是奉化市國土局拿出了三份關(guān)鍵的證據(jù)：一是奉化市人民政府同意長汀村撤村建居的批復(fù)，二是奉化市政府關(guān)于將長汀村所有集體土地變更為國有土地的審批表，三是浙江省人民政府批準(zhǔn)將長汀村344畝宅基地劃撥給奉化市土地流轉(zhuǎn)中心的“一書一方案”。

　　奉化市國土局以此說明長汀村撤村建居、進(jìn)行舊村改造，是經(jīng)過奉化市、寧波市、以及浙江省三級政府批準(zhǔn)的，而同時，有了撤村建居的項目，長汀村的所有集體土地就必須收歸國有。

　　從證據(jù)上來看，政府的征地計劃似乎嚴(yán)密無缺。

　　面對這種情況，村民的連環(huán)訴訟面臨極其不利的局面，政府征地計劃的推進(jìn)顯得勢不可擋。

　　經(jīng)過分析，律師袁裕來和村民找到了這三份證據(jù)的漏洞所在，并就此又提起了三個新的行政訴訟。

　　一是村民認(rèn)為長汀村撤村建居并沒有經(jīng)過村民集體討論同意，奉化市政府批準(zhǔn)同意的行政行為是違法的；

　　二是他們認(rèn)為集體土地的征收權(quán)限在國務(wù)院或省政府，奉化市在未經(jīng)批準(zhǔn)的情況下，就將長汀村所有集體土地變更登記為國有土地的行政行為違法；

　　三是在未辦理任何征收手續(xù)的情況下，浙江省人民政府就將長汀村344畝集體土地劃撥給奉化市土地流轉(zhuǎn)中心的行政行為違法。

　　三起官司形成了相互關(guān)聯(lián)的訴訟鏈。

　　然而，前兩起訴訟在法院受理后，法院并未從實體上進(jìn)行判決，而是從程序上直接駁回了村民的訴求，認(rèn)為提起該訴訟的少部分村民不具備訴訟主體資格。

　　無奈之下，村民只能指望后一起狀告浙江省人民政府的案子能有所突破。

　　就在村民與各級政府部門大打行政官司的同時，長汀村舊村改造的一期工程開工了，經(jīng)過一年的建設(shè)，在一片舊居拆遷的瓦礫中，5.8萬平方米的村民安置房逐漸成型，并在2007年春節(jié)前進(jìn)入掃尾階段，二期工程也如約開工。

　　村民狀告省政府

　　其實，長汀村民狀告浙江省人民政府的訴訟并非一帆風(fēng)順。

　　2005年12月19日，杭州市中級人民法院作出判決，認(rèn)為浙江省人民政府批準(zhǔn)劃撥的土地已經(jīng)奉化市人民政府變更為國有土地，因此其行政行為與村民不存在利害關(guān)系，由此駁回了村民的訴訟請求。

　　袁裕來律師認(rèn)為，奉化市人民政府未經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，將2760畝集體轉(zhuǎn)登為國有土地的行為重大違法，是無效的行政行為，自始就沒有法律效力。

　　緊接著，村民向浙江省高級人民法院提起上訴。

　　2006年4月14日，省高院作出終審判決，采信了村民的主張，撤銷了杭州中院一審判決，并確認(rèn)了浙江省人民政府的具體行政行為違法。

　　就在省高院作出終審之前，浙江省人民政府就重新受理村民關(guān)于此項行政行為的復(fù)議申請，同時督促奉化市人民政府解決村民們的實際問題。

　　為此，浙江省有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)還親自召集奉化市人民政府主要負(fù)責(zé)人和村民代表進(jìn)行協(xié)調(diào)溝通，但都沒有結(jié)果。2006年12月28日，浙江省人民政府作出行政復(fù)議決定，撤銷了2005年7月23日作出的同意將22.9659公頃國有土地劃撥給奉化市土地流轉(zhuǎn)中心的具體行政行為。

　　至此，長汀村的舊村改造工程不得不停了下來。

　　不是結(jié)局的結(jié)局

　　“以極其低廉的代價圈走我們的土地，然后以高價出售獲取利益的圈地計劃至今沒有實現(xiàn)，這就是這些連環(huán)訴訟最終起到的效果。”村民們這樣認(rèn)為。

　　那么省政府的撤銷到底是否能真正阻擋當(dāng)?shù)卣�府的征地計劃呢�?/p>

　　袁裕來律師認(rèn)為，村民要緊接著啟動在寧波中院二審被中止的官司，要讓二審法院判決撤銷奉化市國土局頒發(fā)的《拆遷公告》和《拆遷許可證》。這樣政府再想啟動整個征地計劃就必須從零做起，重新辦理審批手續(xù)。

　　他指出，根據(jù)我國《土地管理法》第45條的規(guī)定，長汀村2760畝集體土地的征收必須經(jīng)國務(wù)院或省政府批準(zhǔn)，如果批不下來，那整個計劃不得不宣布流產(chǎn)。

　　面對這種局面，奉化市錦屏街道辦事處主任楊偉軍告訴記者：“長汀村舊村改造工程被中止，是因為該項目在審批環(huán)節(jié)上，還存在一些問題，我們現(xiàn)在正在補辦一些手續(xù)，準(zhǔn)備重新報批。等批準(zhǔn)下來后，我們再重新開工建設(shè)。”

　　采訪札記

　　執(zhí)政為民要落實到行動上

　　□本報記者 余東明

　　長汀村舊村改造工程被叫停，著實讓政府、百姓和開發(fā)商陷入無比尷尬的局面。

　　一部分村民的房子被拆了，至今還住在過渡房里或親戚家中，何時能入住新房尚未可知；對于政府來講，推行了一半被叫停的項目既無法實現(xiàn)其預(yù)期的政績，更無法向百姓和開發(fā)商交代；對于開發(fā)商來說，原本指望這個項目能帶來巨大利潤，但事與愿違，不但短期內(nèi)不見收益，反而大量的投入給其可持續(xù)性發(fā)展帶來巨大包袱。這種失衡的局面是“和諧”之大忌。

　　俗話說“好事多磨”。叫停其實是給政府敲響了警鐘。

　　叫停了才有機會讓官員好好思量一下“執(zhí)政為民”這句話，也才有機會讓方方面面重新計劃，重新布局，最終實現(xiàn)“和諧”的良好局面。

　　律師感言

　　行政訴訟是促進(jìn)依法行政的有效手段

　　□袁裕來

　　在長汀村狀告浙江省人民政府的案子中，省高院判決了政府?dāng)≡V，這在全國是極為罕見的。當(dāng)然，這與浙江省人民政府的態(tài)度是分不開的，省政府不僅沒有干擾法院的獨立審判，而且在法院作出判決之前，就主動受理了村民們的復(fù)議申請，并最后撤銷了批準(zhǔn)劃撥土地的決定。

　　浙江省人民政府對于法律和法院的尊重，充分展示了其文明執(zhí)政、依法行政的良好風(fēng)范。

　　通過行政訴訟，來促進(jìn)政府依法行政，是我們法律工作者最愿意看見的。

　　從2004年2月村民張召良聘請我為代理律師至今，案件已經(jīng)持續(xù)了3年多時間。期間，村民們先后對11個具體行政行為提起過訴訟，有些還經(jīng)歷了一審、二審。不管是對村民還是對當(dāng)?shù)卣�府，這都不是一件輕松的事情。

　　作為村民們的代理律師，有以下幾點深切感受：

　　首先，國民的維權(quán)意識已經(jīng)有了空前的提高，行政機關(guān)應(yīng)該切切實實地依法行政，靠遮遮掩掩是過不了關(guān)的。

　　本案中，奉化國土資源局貼出《拆遷公告》，村民們就提起了訴訟；國土資源局提供了《拆遷許可證》，村民們又提起訴訟；最后，國土資源局提供《土地轉(zhuǎn)登記表》和省政府劃撥土地批文，村民們再次提起訴訟和復(fù)議……充分說明了村民的維權(quán)意識和技巧，應(yīng)該說給當(dāng)?shù)卣�府上了生動的一課。

　　其次，一旦出現(xiàn)了矛盾，政府部門就應(yīng)該盡早與老百姓深入溝通、真誠交換意見。

　　有些基層干部仍然認(rèn)為，只要靠施加壓力，就可以“無堅不摧”，這種簡單的工作方法已經(jīng)不適應(yīng)形勢的需要。

　　本案的矛盾就是這樣被進(jìn)一步激化的。當(dāng)時，村民們對于撤村建居、舊村改造表示不同意見時，當(dāng)?shù)馗刹坎皇巧钊肽托牡芈犎∫庖姡�而是指�?zé)老百姓是刁民，或者認(rèn)為律師從中作梗。

　　在拆遷過程中，出現(xiàn)了強制性停電、停水，甚至在未經(jīng)裁決的情況下，強制性地把村民的房屋拆了。雖然這些事情大多是由村干部出面實施的，但當(dāng)?shù)卣�府并沒有及時制止，客觀上慫恿了上述違法行為。

　　如今，舊村改造項目已經(jīng)被叫停，但事情遠(yuǎn)沒有結(jié)束。舊村改造項目想要繼續(xù)，政府有關(guān)部門仍然必須依法辦理審批手續(xù)，仍然離不開村民的配合和支持。因此，當(dāng)?shù)卣�府仍然有必要及時與村民們溝通，案件之外的其他事情也同樣如此。

　　(作者系浙江之星律師事務(wù)所律師)