正午的陽光從21世紀飯店22層的玻璃窗上照射下來，照在馮培恩胸前的代表證上，照得他花白的頭發熠熠發亮。委員們都去吃飯了，樓道顯得非常安靜。他正靠在椅背上，接受我的采訪。柔和的江浙口音，緩慢的語調，字斟句酌的言辭，有時，為了尋找一個恰當的詞匯，他甚至做長時間的停頓。

　　馮培恩是九三學社中央副主席，原浙江大學副校長，機械設計專家。在那份備受關注的 “建設節約型政府”的提案中，他引用了不少數據。談話就從這里開始： “這篇發言中用到的數據分兩類：一類說明國家行政支出的整體情況和問題，是立論的主要依據，可信度必須盡量高，原始數據來自國家統計局。另一類是說明某些現象和問題的個案舉例，全部選自官方或權威的新聞媒體。原先，其中有三個數據來自非官方的網站，我不放心，再請課題組的老師核實，直至在官方媒體上找到同樣數據才敢推出。”

　　第二天， 《人民政協報》上發表了政協委員朱永新在博客中的一篇日記： “馮培恩的嚴謹與王蒙的幽默”。其中朱永新感嘆：馮的發言以嚴謹見長，用大量的事實說話。朱永新寫道： “兩個發言，一個嚴謹，一個幽默。雖然后者的掌聲更加熱烈，但是前者的掌聲在委員的心中。如果我們的提案與發言都能夠像馮教授這樣做大量的深入的調查研究，像做科學課題一樣用心；在表達的時候像王先生這樣富有幽默感與智慧。政協的會議，一定會更加精彩。”此話立即引起了我的共鳴。

　　3月4日，對馮培恩來說，是值得記憶的。這一天，胡錦濤主席參加了九三學社和農工黨的聯組討論會，他第四個發言， “我講完后響起了熱烈的掌聲，我知道贏得了許多聽者的共鳴。會后不久，我被告知要上大會口頭發言。” 馮培恩微笑著說。

　　研究怎么切蛋糕

　　《經濟觀察報》：為什么您提交這個提案？

　　馮培恩：近年來，一方面政府在民生方面的投入不足導致百姓普遍抱怨 “看病難、上學難、住房難”，另一方面政府浪費現象的滋長導致行政成本連年快速增長。我只不過把這兩件事情聯系起來了。政府財政收入是一塊 “蛋糕”。蛋糕如何切？行政費用近年增加非常快，占蛋糕的比例越來越大，那么公共服務在蛋糕中占的比例必然會受到擠壓。我就想把那個增長太快的部分控制一下，把錢省下來用到公共服務上面去。當然解決公共投入還有另一個十分重要，甚至是主要的途徑，這就是靠科學發展把蛋糕做大。不過即使蛋糕在長大，如果政府浪費遏制不住，行政開支的增長甚至會比蛋糕的增長更快，就如前20年那樣，結果還是不行。這就是我這個提案的初衷。

　　《經濟觀察報》：你為什么注重引用那么多確鑿的數據？

　　馮培恩：我個人并不喜歡數據，更重要的是分析和論點。分析和論點得有說服力，這個說服力必須來自于事實。除非必要數據應該盡量少，因此重要的是，怎么精選和提煉數據，用關鍵的數據來說明關鍵的問題和重要的論點。數據的可靠性或確鑿性不是絕對的，即使來自國家統計局的數據，也未必都精確。就說GDP，國家統計局拿出來的比每個省報上來的都要低一點，表面看來這是矛盾，實際上國家統計局不完全按照地方報來的數據，而另有自己直接建立的抽樣統計點。樣本的選擇和數量影響了統計結果的精確性。

　　政府行政費用增長令人擔憂

　　《經濟觀察報》：您了解政府行政費用和政府浪費情況到底有多嚴重？

　　馮培恩：我有一組數據：1986年我國人均負擔的年度行政管理費用為20.5元，到2005年為498元，增長了23倍，而同期人均GDP增長14.6倍，人均財政收入和支出分別增長12.3和12.7倍。可見20年來人均負擔行政費用的增長速度明顯快于人均GDP和財政收支的增長速度。政府行政管理費用的快速增長令人擔憂！

　　我國行政管理費用超常規增長與政府浪費現象有關。比如：公務用車、公款吃喝和公費出國浪費，這三方面的開支都超過了兩三千億元。比如，政府會議浪費，西部一個縣2003年縣委縣政府及其下屬部門召開涉及鄉鎮的會議達375次。近年來會議規格、標準、檔次還在升高，有些成為變相的公費旅游。

　　另外， “政績工程”和辦公樓建設浪費：據有關部門披露，我國約有1/5的城鎮建設存在 “政績工程”。一個省級貧困縣的政府辦公樓耗資7000多萬元，相當于該縣年財政收入的三分之一；一個只有7個村干部的村委會耗資400多萬元興建辦公樓。

　　再次，是能源和資源浪費，某城市48家政府機構2004年人均耗能量、用水量和用電量分別是當地市民的4倍、3倍和7倍。據專家估計，我國政府機關單位建筑面積的能耗是美國1999年平均水平的133%。我國公務員人均紙張耗費量每年以10%的速度遞增，是部分發達國家的10倍。

　　我國行政管理支出占財政支出的比重1986年是10%，2005年是19.2%，20年間增長將近一倍，顯著超出國際貨幣基金組織15.6%的標準。同期我國撫恤和社會救濟支出占財政支出比重只提高了0.5%，國防、科技和農業支出占財政支出比重分別下降了1.8%、1.2%和0.4%。

　　政府浪費的原因在哪里

　　《經濟觀察報》：那么政府浪費的主要原因在哪里呢？

　　馮培恩：原因多而復雜，且相互交叉。這里我只是從體制、機制和法治的角度分析了以下四個原因：

　　首先，行政權力運行透明度不夠：我國政府機構控制著80%的公共管理信息。多年來政務信息公開與否往往取決于具體政府部門或官員的開明程度。對官員的人大、政協、審計、檢察院和上級監督等都屬于體制內監督，在行政透明度較低的條件下，容易形成 “上級不好監督、同級不愿監督、下級不敢監督”的監督“死角”。信息的高度不對稱和監督乏力造成了滋生政府浪費的土壤。

　　其次，公共資源產權主體和責任主體缺位，對政府行政成本考核不夠重視：產權主體缺位，就會出現 “有人上樹摘果，無人澆水施肥”的局面；責任主體缺位，就會形成“不花白不花，白花誰不花”的結果。在公共資源所有者缺位，又缺乏公眾監督和法制懲戒的條件下難免造成公共資源的浪費和不當占用。此外，我國考核官員政績主要看GDP、財政收入、引進外資及出口創匯等指標，使官員失去了降低行政成本的內在動力和外部壓力，縱容了 “不計成本”的浪費行政觀念。

　　再次，預算約束軟化和預算外資金的大量存在：本來政府預算經人大批準后無權任意改變，實際上政府部門不嚴格執行預算的情況普遍存在，預算執行彈性化和容易變通的特點為官員大手大腳地花錢提供了便利。此外地方政府普遍存在大量預算外資金，在財政不透明和缺乏監督的條件下，預算外資金來源的廣泛性，使用的隨意性和隱蔽性等特點容易導致政府發生更多的浪費行為。

　　值得一提的是，政府對公共資源配置的決策過程缺少公眾參與，這也導致了行政成本的過快增長。

　　建議設立 “反浪費法”

　　《經濟觀察報》：您認為如何建立節約型政府？

　　馮培恩：關鍵要深化體制機制改革，強化法治，從根本上消除滋生浪費的原因。我有四點建議：

　　制定 《政府信息公開法》，加快透明政府建設：建議在保守國家秘密的前提下，規定統一的信息公開原則、范圍、程度和決策程序等，充分保障公民的知情權，使政府的行政權力在陽光下運作。

　　健全行政績效考核制度,明確政府浪費的責任主體：建議把行政費用占GDP和財政支出的比重、公務員人均行政費用和行政費用增長率等作為行政費用的控制指標，列入政府工作計劃和報告，建立既注重政府職能實現程度，又注重行政成本的績效考核體系和賞罰分明的約束和激勵機制，激發和保護政府官員節約和用好公共資源的積極性。把行政費用控制責任落實到具體的人，強化政府浪費的責任主體和責任機制。

　　完善財政管理體制，增強預算的剛性約束：建議把預算外資金全部納入政府預算控制，并都通過設置在中央銀行的單一賬戶收支，使國庫收支真實反映全部財政狀況。建議修訂《預算法》、 《國家金庫條例》、預算會計制度等，實現預算收支程序的法律化和法律責任的明確化。

　　促進公共財政決策的民主化：建議改進和健全聽證會制度，適度縮小政府在公共財政決策中的自由裁量權，形成社會各階層共同參與公共財政決策的格局。

　　最后，建議制定 《中華人民共和國反浪費法》及實施條例，使全體公民樹立 “公共資源浪費有罪”的概念，使懲治公共資源浪費有法可依。

　　(實習記者楊洋對此文亦有貢獻)

　　本報記者 王延春 北京報道

　　來源：經濟觀察報網