中國物權法的起草工作舉世矚目。這不僅由于物權法本身的意義重大，也由于曾經引起過轟動一時的爭議。毋庸諱言，爭議的焦點之一就是國有資產的保護問題。七次審議漸有共識物權是人對物的權利，反映著人與人之間通過物的占有、使用、收益和處分所體現的社會關系�！拔铩敝饕�指動產和不動產。物權法主要回答三個問題：一是物的歸屬，二是物所體現的權利義務關系，三是物權的法律保護。物權法的主要作用在于：一方面，定紛止爭，即通過劃分各種權利的界限，明確公權與私權，減少紛爭，而且一旦發生權利紛爭，便于人民法院依法裁判、消弭紛爭；另一方面，促進物盡其用，最大限度地發揮物的效用，為權利人充分利用財產提供良好的法制環境，鼓勵權利人創造財富。

　　物權法的起草工作已達13年之久，其間數易其稿。自2002年至今，物權法草案經歷了全國人大的七次審議，這在全國人大立法史上，是迄今為止審議次數最多的法律草案。關于物權法草案的最早的爭議主要存在于民法學者之間，基本圍繞著物權法的結構、體系、主要制度展開。隨著物權法草案逐漸進入全國人大審議階段，尤其十屆全國人大常委會第十六次會議決定把經過三審的物權法草案內容向全社會公布并廣泛征求意見以后，物權法成為社會最為關注的話題之一。從立法機關到有關部門，從專家學者到普通公眾，都通過各種方式發表自己的意見，積極參與這部法律的起草和制定。

　　圍繞物權法的制定，理論界爭議廣泛。有觀點認為，物權法體現了廣大人民群眾的根本利益，反映了改革開放的基本成果。也有觀點認為該法存在重大制度缺陷，甚至有違憲的嫌疑。最具典型意義的是部分法學專家提出的以下意見：一是物權法草案沒有表述與憲法的關系；二是草案中沒有公有物與私有物的分類，建議明確社會主義公共財產不能以“政府機構”、“國有企業、事業單位”等名義未經所有權人專門授權而做任何處置；三是草案在內容表述及用詞上過于專業，影響該法的實施。

　　對此，一方面，在理論界特別是法學界內部展開了深入的討論，取得了越來越多的共識。另一方面，立法機關在征求社會各界意見的基礎上，多次審議和修改草案，并且重點研究強調了四個方面的問題：一是準確體現我國的社會主義基本經濟制度；二是遵循市場經濟的一般原則，依法對國家、集體和私人的合法財產給予平等的保護；三是加大對國有資產保護的力度；四是準確反映黨在現階段的農村政策，維護農民的根本利益。針對物權法與憲法的關系問題，提請十屆全國人大五次會議審議的物權法草案（以下簡稱《物權法（草案）》）在第1條就開宗明義，確定了物權法的立法目的是“為了維護國家基本經濟制度，維護社會主義市場經濟秩序，明確物的歸屬，發揮物的效用，保護權利人的物權”并且特別強調了“根據憲法，制定本法”。而且在第五章專門明確界定了國家所有權、集體所有權和私人所有權。

　　鑒于物權法草案日趨成熟，2006年12月底，全國人大常委會通過決定，將《物權法（草案）》提請2007年3月舉行的十屆全國人大五次會議審議。

　　基本原則：平等保護

　　作為確認財產、利用財產、保護財產，調整財產關系的民事基本法，物權法涉及國家的基本經濟制度和國計民生的各個方面。值得注意的是，《物權法（草案）》確立了平等保護各類所有權的基本原則，做出了“國家、集體、私人的物權和其他權利人的物權受法律保護，任何單位和個人不得侵犯”的規定。

　　平等保護各類所有權符合我國憲法的基本原則。我國憲法第15條規定：“國家實行社會主義市場經濟�！痹谖覈�市場經濟條件下，國有經濟與非公有制在國民經濟中的地位和作用不盡相同。按照憲法第7條規定：“國有經濟，即社會主義全民所有制經濟，是國民經濟中的主導力量。國家保障國有經濟的鞏固和發展�！钡�11條規定：“在法律規定范圍內的個體經濟、私營經濟等非公有制經濟，是社會主義市場經濟的重要組成部分。國家保護個體經濟、私營經濟等非公有制經濟的合法的權利和利益。國家鼓勵、支持和引導非公有制經濟的發展，并對非公有制經濟依法實行監督和管理。”

　　鑒于各種所有制經濟在國民經濟中的不同地位和作用，國家對不同所有制經濟在自然資源配置、市場準入等方面的調控政策也有所區別。對關系國家經濟安全和國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域，國家絕對控制。對基礎性和自主產業領域的重要骨干企業，國家保持較強的控制。這是國家保障國有經濟鞏固和發展的必然要求。然而，在國民經濟中的地位不同，并不等于在法律地位上的不同。

　　國有企業作為市場主體，與其他非國有經濟主體的市場主體身份并無二致，國有企業在市場交易過程中所進行的市場行為，與其他市場主體的行為一樣受到《物權法》《公司法》《合同法》等市場主體法和市場行為法的調整。否定國有經濟在國民經濟中的地位和作用，就不能堅持社會主義性質；否定各種市場主體的平等法律地位，就否定了市場經濟制度。

　　因此，《物權法（草案）》強調保障所有市場主體的平等法律地位與發展權利，規定：“國家在社會主義初級階段，堅持公有制為主體，多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度。國家鞏固和發展公有制經濟，鼓勵、支持和引導非公有制經濟的發展。國家實行社會主義市場經濟。”

　　平等保護各類所有權是發展社會主義市場經濟的本質要求。市場是天生的平等派，以承認交易雙方的平等地位作為交換的前提，實行在價值規律基礎上的等價交換。市場經濟制度是通過市場機制配置資源的制度，通過價格波動所反映的供求關系變化，實現資源配置的優化。市場經濟要求各種所有制經濟形成的市場主體必須具有平等的法律地位，享有相等的權利，履行相同的義務，否則無法進行等價交換。市場經濟的基礎是平等，平等包括市場主體法律地位的平等、適用法律的平等、法律保護的平等。平等要求作為市場主體的各類企業，不管在所有制上是公是私，不管在規模上是大是小，都在同一起跑線上平等競爭，適用同樣的法律規則，承擔同樣的法律責任。沒有平等就沒有公平和公正，沒有平等就沒有良好的交易秩序，沒有平等就沒有社會主義市場經濟的健康發展。

　　平等保護各類所有權原則體現了物權法的中國特色。中國物權法與眾不同，市場經濟發達國家的物權法一般都以保護私有財產權作為目的，因而只規定抽象的財產所有權，不規定所有權的類型化，更不規定平等保護公私財產所有權的相關制度。我國物權法為了維護和鞏固社會主義基本經濟制度，體現公有制與其他所有制經濟共同發展的客觀需求，確定了平等保護各類所有權的原則。平等保護原則不僅體現了社會主義初級階段的時代特色，而且體現了物權法的中國特色。

　　對國資保護的新挑戰

　　物權法的制定對國有企業改革具有積極的正面影響，有利于保護國有資產，防止國有資產流失。但同時，也對國有企業保護國有資產提出了新的挑戰。

　　首先，平等保護原則對國有企業的挑戰。國有企業在國民經濟中居于重要的地位，發揮著重要的作用，在資源配置或市場準入制度等方面有著一些與非國有經濟不同的要求，國有企業在國家安全等方面的社會責任不可替代。但在市場經濟條件下，國有企業與非公有制經濟處于同樣的法律地位，在市場交易等行為中不存在任何法律上的優先權。盡管國有企業財產由于所有人的虛位，相對來說更容易受到侵害，但在發生物權爭議時，國有企業也只能以平等的市場主體身份通過和解、調解、仲裁、訴訟等途徑參與糾紛解決。國有資產并沒有因為公有性質而受到“神圣不可侵犯”的特殊保護，由此，在平等保護原則下如何加強對國有資產的保護，為國資管理部門和國有企業提出了一個全新的課題。

　　其次，國有資產管理者職責的強化。《物權法（草案）》規定，國家出資設立的企業由國務院和地方人民政府依法分別履行各自的出資人職責，享有出資者權益。對于包括國有獨資公司、國家控股公司在內的國有企業與國家的關系，屬于投資者(股東)與企業之間的關系，應當由現行公司法調整。關于國有企業管理者的權利，主要由《企業法》和《公司法》規定。但國有企業對企業動產、不動產的關系，適用物權法關于所有權的一般規則，即國有企業對其財產，依照法律以及章程的規定，享有占有、使用、收益和處分的權利。對于履行國有資產管理、監督職責的機構及其工作人員，有責任依法加強對國有資產的管理和監督，促進國有資產保值增值，防止國有資產損失。對于濫用職權、玩忽職守造成國有資產損失的，應當依法承擔法律責任。對于違反國有資產管理規定，在企業改制、合并分立、關聯交易等過程中，擅自擔�；蛘咭云渌�方式造成國有資產損失的，應當依法承擔法律責任。這里的法律責任包括承擔民事責任和行政責任，構成犯罪的，依法追究刑事責任。

　　最后，物權法草案對國家出資設立國有企業作了規定。《物權法（草案）》規定，國家依法可以出資設立有限責任公司、股份有限公司或者其他企業。與其他集體、私人設立企業一樣，國家也應當將其所有的不動產和動產投入企業，由出資人按照約定或者出資比例享有資產受益、重大決策以及選擇管理者等權利。企業法人對其不動產和動產依照法律或者章程享有占有、使用、收益和處分的權利。從市場主體的角度，國有企業作為企業法人，應當具有自己獨立的財產，獨立承擔民事責任，依照法律和章程對其財產享有物權，不得損害國家作為出資人的利益。國有企業的獨立法人地位更加凸現，企業與出資人之間的關系更加清晰。

　　總之，防止國有資產流失是許多法律部門的共同任務。但相對而言，物權法的作用更為直接。物權法對國有資產的保護主要采取兩種方式：一是通過合理的物權制度設計，強化物的合理利用，從制度層面保障物的效用得到充分發揮，實現國有財產的保值和增值。二是通過物權保護方式的制度設計，堵塞了國有資產流失的漏洞。

　　作者：王雨本

　　來源：《國企》雜志

　　本文章僅代表作者個人觀點。

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　　《物權法（草案）》關于保護國有資產的規定

　　《物權法（草案）》十分注重對國有資產的保護，體現了憲法的精神。我國憲法第12條規定，“社會主義公共財產神圣不可侵犯。國家保護社會主義的公共財產，禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞國家和集體的財產”。針對在現實生活中國有資產屢屢受到侵占的實際情況，為防止國有資產流失，《物權法（草案）》著重從三個方面加強了對國有資產的保護。

　　第一，界定了國有資產的范圍。《物權法（草案）》第45條至51條規定，礦藏、河流、海域，城市的土地，以及法律規定屬于國家所有的農村和城市郊區的土地，屬于國家所有；法律規定屬于集體所有以外的森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，屬于國家所有；野生動物資源，無線電頻譜資源，屬于國家所有；法律規定屬于國家所有的文物，屬于國家所有；依照法律規定屬于國家所有的鐵路、公路、電力設施、電信設施和油氣管道等基礎設施，屬于國家所有。強調了對于法律、行政法規規定屬于國家所有的財產，只能屬于國家所有即全民所有，任何單位和個人不能取得所有權。

　　第二，明確了國有物權的行使。《物權法（草案）》44條第二款規定，國有財產由國務院代表國家行使所有權；法律另有規定的，依照其規定。這一規定既肯定了依照土地管理法、礦產資源法、水法、草原法等現行法律關于由國務院代表國家行使國有資源所有權的規定，也適應了黨的十六大關于“國家制定法律法規，建立中央政府與地方政府分別代表國家履行出資人職責，享有所有者權益”的要求。對于非經營性國有財產，《物權法（草案）》第52條、53條規定，國家機關和國家舉辦的事業單位，對其支配的不動產或者動產，享有占有、使用以及依照法律和國務院有關規定收益、處分的權利�？梢�，國家機關和國家舉辦的事業單位應當依照民法通則、事業單位登記管理暫行條例等法律法規的規定，對其直接支配的財產行使物權，不得擅自處置國有資產。

　　第三，強調了對國有資產的保護。《物權法（草案）》第39條、40條規定，用益物權人、擔保物權人行使權利不得損害所有權人的權利。依照法律規定專屬于國家所有的不動產和動產，任何單位和個人不能取得所有權。第55條規定，國家所有的財產受法律保護，禁止任何單位和個人侵占、哄搶、私分、截留和破壞。

　　對于經營性國有資產，《物權法（草案）》第54條規定，國家出資的企業，由國務院、地方人民政府依照法律、行政法規規定分別代表國家履行出資人職責，享有出資人權益。第56條規定，履行國有資產管理、監督職責的機構及其工作人員，應當依法加強對國有資產的管理和監督，促進國有資產保值增值，防止國有資產損失，濫用職權、玩忽職守造成國有資產損失的，應當依法承擔法律責任。違反國有資產管理規定，在企業改制、合并分立、關聯交易等過程中，擅自擔�；蛘咭云渌�方式造成國有資產損失的，應當依法承擔法律責任。

　　《物權法（草案）》全面規定對國有資產保護，嚴格執行這些規定，可以使憲法關于國有資產保護的規定落到實處。