本報記者 王延春 哈爾濱、北京報道

　　3月5日上午，溫家寶總理在全國人大會議上，談到促進經濟又好又快發展的時候，談到了加強和改善宏觀調控。談到加強和改善宏觀調控的時候，順理成章地談到穩健的財政政策，談到穩健的財政政策的實行，順勢而為地談到財政赤字的適當減少，政府預算支出的結構優化，政府投資的重點凸顯，中央財政超收收入的合理安排。談到這些問題的時候，人們自然會問：

　　怎樣才能適當減少財政赤字？

　　怎樣才能優化政府財政預算支出？

　　怎樣才能突出政府投資的重錘，敲響“三個高于”的鼓曲？

　　怎樣才能合理安排中央財政超支收入？

　　在答案尚不清晰的當下，本報記者將目光投注到黑龍江預算改革的基層試驗，試圖管中窺豹地洞見公共財政管理體制改革的未來之道。

　　局長說了不算，老百姓說了算

　　修花園還是建車棚，財政局長說了不算，老百姓說了算。

　　哈爾濱，道里區安靜街道辦事處的一間會議室里，平日里不相往來的街坊鄰居擁坐一起，就小區改造激烈討論。

　　“花池邊不宜建矮樹墻，土下面都是石灰，小樹活不了，不如貼上

　　“大院路面不平，要修整”。

　　“花園路徑可以鋪上鵝卵石，大家可以按摩健身”。

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　　經過一番討論，最后以群眾投票方式決定了1號院改造項目。這是巴西“參與式預算”在中國試驗的一幕。就是用這種方式，道里區安排了200多萬財政資金的去向。

　　據悉，“參與式預算”試驗，目前在全國僅有三家：江蘇無錫、哈爾濱道里區和阿城區。而這種基層創新的民主決策試驗已引起人大財經委、財政部等部門的關注。其被視為中國公共預算改革的基層“火種”。

　　所謂“參與式預算”，是將涉及老百姓切身利益的公共項目建設資金，通過社會公眾參與決策的過程，對財政資金使用進行全程監督。也就是說，錢用到哪里？怎么用？老百姓說了算。

　　1989年，參與式預算以制度化的形式首先在巴西的阿雷格里港確定下來，這個城市立刻得到國際注意，成為地方治理中推廣大眾民主的“先鋒”城市。

　　而巴西與中國國情相似，又都面臨公共設施建設高峰期，巴西的經驗引起了正在尋找公共預算改革突破的中國關注。

　　受美國福特基金會邀請，中國發展研究基金會秘書長盧邁去巴西參加了“參與式預算的國際研討會”，這種模式激發了他的靈感，2006年10月，發展基金會立刻組織部分地方財政官員到巴西PortoAlegre(榆港)等地“取經”。哈爾濱道里財政局局長王志良就是其中一員，他說，早餐時間開“早餐會”，晚上回到賓館又繼續交流，大家都很興奮，一邊參觀一邊琢磨自己的方案。

　　考察歸來，王的想法得到領導支持，申請成為全國的試點地之一。很快設計出預算編制、審議、執行到評估的試點模式。試驗從街道辦開始，因為每年街道都有與老百姓生活息息相關的建設項目預算。

　　對于這場“自我革命”，街道辦主任劉文清對記者說出了他的小算盤：我們既能找到提高公共投資效率的最佳途徑，又能成為全國公共預算改革的試驗田，一箭雙雕，何樂而不為。街道工作委員會書記丁廣濱表示，“這種能拉近黨群關系的改革，我支持！”

　　于是，制定預算規劃，征求群眾意見，列出優先項目名單，進行投票表決……從預算編制、預算審查、預算執行到審計評估四個環節，逐一制定新辦法。比如，庭院改造的理由是什么？改造的標準怎樣？改造的預算是多少，計劃什么時間完工，甚至估算到用多少噸水泥，多少塊磚。

　　“首先預算報告要讓民眾看得懂，說得清。”王志良說,即使是沒有學過經濟學的人也能看出個眉目，既然預算的錢來源于公眾，那么政府如何花錢應該讓公眾知道。特別是那些涉及到公眾利益的預算開支內容。

　　實際上，坊間流行評價中國各級預算報告的一句話：“外行看不懂，內行說不清。”財政預算一直都蒙著厚厚的面紗。

　　一個有趣的細節是，試驗區成立的代表大會，居民群眾代表占居民人口總數的5%，即使是外來人口和外國居民也能參與其中。

　　安靜街道進行投票的那天，小區像過節一樣。劉文清說，我在街道工作十多年，當人大代表也四個年頭了，頭回看到這么多居民一起決策自己的事兒，很新鮮。“以前我們幾個領導拍板就干了，錢花了，力出了，大伙兒還不高興。

　　街道辦管預算的徐曉墨主任說，“過去群眾不了解，背后鼓搗說，這家伙不知道在工程上撈了多大好處，現在一切透明，群眾心里一本賬，少了許多閑言碎語。”

　　記者發現，財政預算最被忽視的績效評估，也進入試驗環節，財政局聽取群眾、專家的驗收意見后，才向施工單位撥付最后保留的10%工程款。

　　“兩會”前夕，記者來到安康小區，廢棄的大煙囪不見了，破舊的鍋爐房拆了，凌亂的車棚建成了小花園，丁香樹林，鵝卵石的小徑，漫天飛雪下，庭院顯得格外安詳靜謐。廢棄的鍋爐房已經變成了健身康體中心和為小區居民服務的綜合大廳。

　　道里太安鎮的太平村也是試點之一。在這里，記者看到由村民投票建成的文化廣場上休閑、體育設施比城市小區還健全。“現在下大雪，村民都‘貓冬’，天暖時，廣場上跳秧歌的，健身的，下棋的，可熱鬧哩。”

　　安靜街道和太平村都嘗到了參與式預算的甜頭，今年計劃在更多的公共項目上推廣“試驗”。

　　基層突圍

　　其實，公共預算改革的進程一直在推進中。

　　政府采購，國庫集中收支，部門預算，這幾年一直在 “靜悄悄的革命”。尤其今年實施的收支分類改革，被財政專家看作是公共預算改革框架初定的標志。

　　然而，這些改革只能是技術性革命，涉及公共預算公開、透明與民主決策的深層制度并沒有被觸動。

　　財政部財政科學研究所所長賈康說，公共預算改革，財政部能改的都基本改完了，剩下的要“啃硬骨頭”，因為再改就要觸動部門的既得利益。

　　顯然，“改革碰到了硬處，”公共預算改革開始停滯不前，12年前制定的《預算法》，也因利益部門爭執不下，進入“停擺”狀態。

　　但無論預算工委、人大財經委，還是財政部，都意識到公共預算改革拖不起，隨著中國公共支出數額越來越大，公共預算改革已成為廣為關注的焦點。

　　從浙江溫嶺的 “民主懇談會”到河北的部門預算改革，各地創新探索的改革模式，被學者看作是尋找改革的突破口。

　　浙江溫嶺的澤國鎮和新河鎮改革是基層發起的“自下而上”的探索，而江蘇無錫和哈爾濱的探索則是由政府主導的“自上而下”的改革探索。

　　發展基金會秘書長盧邁告訴記者，希望通過試點，為中國公共預算改革提供可行的經驗。

　　于是，發展基金會通過專家調研、基層試驗、項目培訓、專家研討等環節進行了一系列摸索，今年將啟動項目二期，大約用三年時間，擴大試點范圍，深化試驗項目。

　　社會科學院財貿所副所長高培勇評價說，各級地方財政對自身“蛋糕”的“具體吃法”傾注更多的“熱情”，由此掀起了新一輪地方預算管理改革的浪潮。中國當前的預算改革，呈現出中央政府主導和地方政府自主創新并存的特點。

　　據悉，目前財政部對各地的試驗非常關注，鼓勵各地大膽試驗，但不表態，不評判。“財政部的態度，是更多地跟蹤觀察。”財政部體系的專家在跟蹤調研中，參與研討，并給予咨詢建議，財政部的官員、財政部財政科學研究所所長賈康等專家就是其專家評審委員會成員。

　　“參與式預算試驗的情況向財政部副部長樓繼偉做了匯報。他對進展非常關注。”發展基金會的黃海麗介紹說。

　　就像1978年，安徽省鳳陽縣小崗生產隊的一間破草屋里，18個面色饑黃的農民，在一盞昏暗的煤油燈下，神情緊張地搞分田到戶大包干一樣，也許哈爾濱、無錫的街道鄉村將成為中國公共預算改革的“星星之火”。

　　更多改變中國命運的事件，都是在偏僻的基層、都是沒有預謀的由一些很平凡的小人物所意外引爆的。

　　改革下一步

　　記者從財政部了解，目前公共財政預算改革的基本框架初定，除了預算資金分配中的基本制度不斷完善外，健全人大的預算監督和審查權也是一個方向。這一輪改革除了預算監督管理改革推進外，就是從人大監督的角度進行改革。

　　目前“參與式試驗”也面臨一些尷尬。

　　三個試驗地都采取了將民眾討論后的預算規劃再上報區人代會審議的程序，如果人代會不同意這個規劃，還要繼續讓民眾討論修改，直到人代會同意為止。

　　在專家看來，預算改革試點，這種源于基層的實踐創新，沒有法律地位，是預算體制之外的安排，這種安排能否持續下去？它與基層人大制度如何協調？

　　值得關注的是，試點資金也有限，參與試點的哈爾濱阿城財政局副局長石海告訴記者，事關自己切身利益的公共項目，百姓才有興趣參與，一個城市修橋梁、建高速路，這種受眾面更廣的項目，還是要依靠人大代表和專門的部門來審議。

　　也就是說，這種由政府主導的改革并不能真正改變人大 “橡皮圖章”地位，進行人大改革，提高人大代表審查監督預算的水平是當務之急。

　　最近幾年，改革的一個新動向是，人大預算審查力度越來越加大。記者獲悉，財政部等機構正在醞釀明確和細化人大預算權力等方面的改革，建立“陽光財政”。

　　“比如，人大提前介入政府的預算過程中，”預算專家中山大學的馬駿教授認為，預算改革下一步應該把一些積極慣例制度化，把那些消極的非正式制度替代掉，確定正式制度的權威，這就是法制化的過程。

　　浙江溫嶺的新河鎮試驗成立鎮人大財經小組，負責對預算執行過程實行監督，就是初步的探路。

　　而發展基金會則著手對地方人大代表的培訓，去年他們編制了《預算手冊》，用淺易的語言、有趣的插圖等形式，向代表介紹財政預算的程序與制度，并解釋一些名詞和專業用語，免費贈送給人大代表。另外，為了避免讀書的枯燥，基金會還將制作12集電視片，用更直觀的方式培訓代表。

　　社會科學院財貿所副所長高培勇建議設立專家咨詢委員會，輔助各級人大審查預算調整預算決算。

　　他認為，“兩會”期間審議預算僅僅一天，許多代表也不是學經濟的，在很短時間很難看明白，所以應該有專家事先審核。

　　實際上，今年地方“兩會”已經有了人大改革的動向：媒體直播上海市普陀區代表團小組審議預算草案報告和預算草案的全過程，這是首次通過直播的方式，將人代會小組審議完全展現在市民的眼前。

　　上海市人大還推出了另一項革新舉措：將預算執行情況及新年度預算(草案)首次不再收回，并且預算草案上的“秘密”二字也被取消了。它意味著目前預算不僅對公眾保密，對人大代表也不公開的現狀將改變，財政預算向更加透明和公開的方向又邁出了一小步。

　　全國人大財經委員會委員陸百甫告訴本報說，推進公共財政管理體制是全國人大重要工作任務，強化對全國人大代表審議水平的培訓也是一個重要環節。

　　馬駿建議，未來要建立一個核心預算機構，將預算編制和執行徹底分開，設立新的機構專門編制預算，財政部門則專司預算執行和收入征收。

　　看來，一場“預算風暴”已經山雨欲來。

　　專題導讀

　　坐在人民大會堂的記者席上，看總理代表中央政府做工作報告，聽總理說 “促進經濟又好又快發展”，我們的記者，一位習慣于形象思維的同事說，他的腦子里浮起的是一艘船。船上飄起兩面旗，一面寫著“好”，一面寫著“快”。

　　通觀全局的總理，花費半個小時左右的時間，張弛有度地報告了2007年需著重抓好的經濟發展的5個方面。我們的記者說，他當時想到的是5個水手懷中的5支槳，他想像著每個槳上都纏著一條寫著名字的紅絲帶：

　　它們像指南針，定準了2007年的中國經濟走向，但是，言簡意賅，要言不煩，這些工作報告文體本身的優點，又不經意地墊高了普通讀者理解它們的門檻，拉長了一般公眾走進它們的心路。所以，我們的記者，希望借助新聞報道文體本身的優點，用人物、故事、照片、表情、生活等等新聞的要素，感性地解讀理性的工作報告，與我們的讀者一起，思考中國經濟之舟的航向、旗幟、水手和槳。

　　來源：經濟觀察報網