審計工作中如何解決審計處理執行難和一些被審計單位屢審屢犯的問題，又如何健全審計機關內部的制約機制、保證廉潔從審？江蘇省鹽城市審計局對此進行了兩年有益的探索，初步建立了審計、處理和執行“三分離”機制，并取得了明顯成效。

　　一個重要的議題

　　多年來，鹽城市審計局每年都要完成60至80個審計項目，查出違紀違規、需要整改的資金有數億元；其中應上繳財政也有幾千萬甚至上億元，移送紀檢、監察、檢察等機關處理追究責任的案件線索都會有數件。以往，審計與執行都由各有關審計組一手承擔，審計組審計結束以后在審計報告提出初步處理意見的時候，一般總會考慮被執行的難易問題，再加上審計組基本上都是臨時組合的班子，一個審計項目結束后又要開展新的審計項目，也難以顧及審計的執行特別是被審計單位的整改問題，往往把該入審計賬戶的處理處罰資金催繳到位，其他就不多追究了。由此往往出現審計決定的許多意見落實不下去的情況，而被審計單位不執行審計決定也沒有多大關系。2005年初，在貫徹全國審計工作會議精神、研究落實李金華審計長提出要解決屢審屢犯問題要求的過程中，鹽城市審計局黨組“一班人”針對落實審計決定存在的問題進行了認真分析，感到審計決定執行難和一些被審計單位屢審屢犯，既有審計社會和法制環境方面的因素，也有審計機關自身執行機制不健全而抓不到底的因素。要真正破解審計決定執行難和屢審屢犯的難題，必須從機制、人員等方面入手。為此，他們堅持用科學發展觀武裝審計干部頭腦，統一思想認識，并發動大家建言獻策。在此基礎上，他們借鑒人民法院設立專門執行機構的做法，提出了在審計機關設立督查執行機構的想法，得到了全局上下的普遍贊同，也得到了省審計廳和市政府主要負責同志的支持。市機構編制委員會研究后，于5月16日發文同意市審計局建立審計督查執行處(科級)。局黨組在人員編制偏緊的情況下抽調3位同志，經過一段時間的籌備，鹽城市審計局審計督查執行處從2005年7月起正式開始運轉工作。

　　一套嚴密的舉措

　　設立相對獨立的專司審計督查執行職能的行政處室，無現成模式和規章可循。為此，鹽城市審計局領導班子組織大家邊討論邊實施，邊實踐邊摸索，逐步完善提高。經過一段時間的調研論證，該局出臺了《鹽城市審計局審計督查執行工作暫行辦法(試行)》，作為審計督查執行工作的指南和規范。其主要做法是“五個明確”：

　　一是明確審計督查執行處的工作職責。在認真探索、充分聽取多方意見的基礎上，經局務會和局長辦公會多次討論，決定賦予局審計督查執行處如下七個方面的工作職責：(一)負責審計決定事項的執行；(二)負責督查審計報告中要求被審計單位自行糾正事項的執行；(三)負責督查黨委、人大、政府領導對審計決定、審計報告批示的落實；(四)負責督查審計移送處理書移送事項的處理情況；(五)負責了解審計建議事項的采納情況；(六)負責開展審計決定執行調查研究和檢查指導下級審計機關審計決定執行工作；(七)其他與審計事項有關需要督查和執行的事項。

　　二是明確審計督查執行工作程序。為了規范審計督查與執行的工作行為，他們從一開始就制定了工作程序并嚴格執行。具體有：(一)審計督查執行處參加審計業務會辦會議，了解審計業務會辦會議決定事項；(二)業務處室應當將審計決定、審計報告和審計移送處理書等審計文書以及文書送達回證復印件及時移交審計督查執行處；(三)審計執行情況督查：審計督查執行處應當對每個審計項目的審計文書執行情況進行督查。審計督查執行處應當自審計決定和審計報告生效之日起3個月內跟蹤檢查審計結論執行情況，了解審計建議采納情況，填寫《審計決定執行及自行糾正情況檢查記錄》，并將被審計單位執行審計決定的回執及有關資料復印兩份，一份送業務處室歸入審計檔案，一份留審計督查執行處備查。實施審計督查執行時，督查人員應當出示行政執法證件和《審計督查執行通知書》。(四)審計督查人員實施審計督查執行時，應當按照以下規定辦理：(1)編制審計督查執行工作記錄，對被審計單位執行審計決定和其他審計文書的情況，逐條逐項作出詳細準確的記錄，并注明資料來源；(2)搜集、取得能夠證明審計決定和其他審計文書執行事項的有關資料；不能或者不宜取得資料的，可以采取復制、拍照等方法取得證明材料；(3)督查執行人員向有關單位取得的督查執行證明材料，應當要求提供者簽名或者蓋章，不能取得提供者簽字或者蓋章的，督查執行人員應當注明原因；(4)審計督查執行處可以向業務處室調閱與督查執行項目相關的審計資料，業務處室應當及時提供；(5)審計督查執行處應當建立審計督查執行檔案。(五)審計督查執行處對審計移送處理事項的督查，主要是依據局制發的審計移送處理書，定期向移送處理的紀檢監察機關、稅務機關、司法機關及有關主管部門查詢移送處理事項的處理情況，及時了解移送處理書的辦理結果。

　　三是明確審計督查執行處的權限。(一)被審計單位未按規定期限和要求執行審計決定的，審計督查執行處依據《中華人民共和國審計法》及其實施條例和《國家審計基本準則》的規定，責令其執行。(二)被審計單位執行審計決定確有困難的，審計督查執行處應當依法受理被審計單位請求暫緩執行審計的申請，報局主要負責人批準后回復被審計單位。(三)被審計單位逾期不執行審計決定，又未能提出恰當理由的，審計督查執行處向被審計單位送達限期執行審計決定通知書，仍不執行的，由局向政府報告要求其執行，或提請有關部門在法定職權范圍內依法做出處理。必要時申請人民法院強制執行。(四)被審計單位落實審計結論情況，審計督查執行處視情況并經局主要負責人批準，可以進行內部通報，也可以向社會公布。(五)審計督查執行處在督查執行過程中，發現審計人員違反審計程序、隱瞞審計查出的重大問題，以及濫用職權、以權謀利等重大違紀問題，應當向審計機關報告。

　　四是明確審計督查執行工作的考核內容。審計督查執行處專司審計結論的全面及時執行，為此，鹽城市審計局規定，審計結論在規定期限內執行完畢，視為完成職責；超過規定期限但在年內執行完畢，視為基本完成職責；超過規定期限，當年內未能執行的，除經局領導同意外，視為未完成職責。

　　五是明確相關業務處室的執行職責。該局領導班子清醒地意識到，全面、及時落實審計結論是一項系統工程，光靠審計督查執行處單槍匹馬，沒有審計業務處室和審計組的支持配合也不行。因此，該局要求審計業務處室應當積極協助審計督查執行處執行審計結論，包括提供與審計結論有關的文書、資料，如審計決定、審計報告、審計移送處理書、審計證據和審計底稿等。必要時審計業務處室派員共同督查執行。審計決定在規定期限內執行完畢，審計業務處室在年終考核時視為工作任務完成。因審計質量或審計組其他原因，在規定期限內審計決定未能完全執行到位，超出規定期限執行的，或最終未能執行的，審計業務處室應扣減工作完成情況得分，亦取消該審計項目評優資格。

　　一舉多得的效果

　　經過全局干部職工近兩年的共同努力，鹽城市審計局審計、處理、執行“三分離”機制初步建立起來，并收到了滿意的效果。

　　一是審計環境逐步改善，審計決定的落實率有了較大幅度上升。實行“三分離”機制前，該局全年審計決定的落實率除了收到審計專戶的為百分之百外，其他諸如上繳財政資金、自行整改的問題等約在70%左右。由于建立“三分離”機制，審計督查執行處的同志集中精力抓審計決定的落實。他們做的第一件事就是牽頭組織對本局前兩年實施的審計項目審計決定落實情況進行了拉網式檢查，既肯定了成績，也將檢查中發現的部分單位不按規定的期限執行審計決定特別是審計報告要求被審計單位自行糾正的問題糾正不到位等情況，以及審計移送處理書處理情況進行了匯總，由局主要負責同志向市政府常務會議進行專題匯報。市長高度重視審計局匯報反映的情況和問題，提出了落實審計決定的具體要求。隨后市政府還專門下發了關于加強審計決定落實工作的意見，強調各級政府要充分發揮審計局的監督作用，抓好審計決定的落實；加強培訓與宣傳，提高全社會特別是各級領導干部接受審計監督的自覺性；被審計單位要從嚴執行審計機關依法作出的審計決定；監察、財政等有關部門要積極配合，共同促進審計決定及時全面落實等等，從而使審計環境得到了一定程度的改善。加之審計督查執行處同志不間斷地上門深入細致地做工作，審計決定落實率連續兩年達到了90%以上。2006年，市局審計處理處罰上繳財政資金較上年增加了兩倍，被審計單位自行糾正的情況也為歷年之最。有兩個被審計單位以經濟困難為由拖了大半年時間未落實審計決定，負責督查執行的同志與有關業務處室同志十多次登門，向法定代表人當面宣講《審計法》，曉之以理，動之以情，最終將處理處罰的400多萬元資金如數上繳財政，并整改到位。

　　二是審計組建設進一步加強，審計項目質量有了新的提高。審計組建設是鹽城市審計局近幾年著力抓的重點工程，得到了上級領導的充分肯定。實行“三分離”機制后，審計組可以集中精力開展審計工作，查清重大問題。2006年，全局在沒有增加人員的情況下，共完成審計單位74個、審計調查單位47個，查出違規資金6.22億元，審計處理處罰1億多元，移送案件線索4個，涉案人員3人。審計還提出建議143條，被各級領導機關和有關部門采納128條。有3個處室查處及收繳的違法違規資金大幅度地增長。在省審計廳統一組織的9個項目年度評比中，該局有8個項目獲獎，其中9個一等獎即拿了3個，獲獎總數和一等獎數均列全省各省轄市之首。

　　三是審計組不再負責處理與執行，廉潔從審有了可靠保證。實行了“三分離”機制以后，審計、處理、執行三者之間各司其職，相互制約，審計一線人員不再包攬審計處理與執行事宜，使過去那種審計權力集中于審計組一身的情況得到切實改變，加之實行了到被審計單位審計費用全部由審計組自理的辦法，審計組審計結束后提出的有關審計報告等先經局法制處初審，擬出的處理建議需局業務會議會辦決定（該局對有自由裁量權空間的處理額度也實施了統一公開的規定），任何個人無權處理，因此，審計組或審計人員接受被審計單位可能影響公正執行公務的請客送禮行為基本上得到了控制，有關涉及該局審計人員以審謀私的反映（包括人民來信）也基本沒有。該局在市級機關萬人評議中滿意度名列前茅，紀檢監察工作2006年還受到江蘇省委、省政府的表彰。

　　四是審計機關內部健全了制約機制，依法審計邁開了新步伐。長期以來，審計權力集中于審計組或審計人員手上，盡管有法制機構的審理介入，但最后處理的執行仍回到審計人員那里。實行“三分離”機制后，把審計權力分割為三大塊，其相對獨立又相互制約，保證了審計監督權力不被濫用而喪失其法律威嚴。這種機制上的創新，既是審計執法的現實需要，也是今后依法審計的必然趨勢。作為先行者的鹽城市審計局為此做出了可貴的探索。實踐也證明了各級審計機關完全是有可能這么做的。該局法制工作2006年得到省法制宣傳教育領導小組等五部門的聯合表彰，依法行政工作受到市委、市政府的表彰。

　　五是審計決定執行嚴格，屢審屢犯的狀況開始轉變。許多被審計單位之所以會屢審屢犯，其中一個重要的原因是，過去審計人員跟蹤不緊，審計處理不夠嚴格，執法隨意，追究個人責任的情況更是少見，因此一直以來，一些被審計單位不懼怕審計處理。有了專職督查執行機構及人員后，只要被審計單位執行審計決定不到位，就會有人經常跟蹤督查，審計移送處理的事項也有人掌握進展情況，審計以后不了了之的概率少了。如鹽城市審計局督查執行人員針對前兩年有11份審計移送處理書未得到相關部門的反饋情況，形成了《建議重視審計移送案件線索處理》的材料，于2006年8月以《審計要情》向市委、市政府作了匯報，經市領導過問，隨后相關地區和部門很快分別向審計機關作出了說明，并追究了有關人員的責任。從2006年的審計情況看，一些違法違規問題的屢審屢犯情況初步得到遏制。有幾個縣（市）多年來存在

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