本報記者 勾新雨 實習記者 吳國金北京報道

　　呼聲日漸高漲的慈善事業立法將無緣今年兩會，2月28日，全國人大常委會委員、中國人民大學教授、中國社會保障研究中心主任鄭功成在接受本報專訪時表示，因為目前對慈善事業立法的認識還有分歧，立法工作有可能要等到下屆人大會議。

　　目前，全國每年募集到慈善資源不到100億元人民幣，不到全國GDP的0.1%，而美國慈善公益團體掌控的資源高達美國GDP的8%-9%。

　　中華慈善總會的統計表明，我國擁有80%以上社會財富的富人對慈善事業的捐贈小于15%，與之形成強烈反差的是，我國卻是世界上最大的

　　去年兩會期間，全國政協委員、著名電視節目主持人楊瀾提交了《關于加快中國慈善立法進程的建議案》，由此引起了公眾對慈善立法的關注。

　　立法尚需時日

　　《經濟觀察報》：盡管社會上對慈善立法的呼聲很高，但是立法推進并不順利，是什么原因導致慈善立法遲遲沒有被提上議程？

　　鄭功成 ：就立法而言，根據國家發展需要與可能條件，是有一定的計劃的，立法機關必須保證一些重要的或者發展進程中需要急切規范的立法項目優先出臺，從這個意義上講，為慈善事業立法雖然很重要，但在社會保險法、社會救助法等基本的社會保障法律還未制定之前，顯然不可能將慈善事業立法擺到優先位置。同時，盡管大家對慈善事業立法的必要性有日益提升的認識，但是單獨立法還是納入正在制定中的社會救助法，認識上還有一點分歧。此外，立法工作有一個過程，它由起草部門起草，即民政部起草法律草案需要經過反復修改，認為成熟了才能提交到國務院法制辦，經法制辦協調修訂完善后才能提交國務院常務會議審議，經國務院常務會議審議通過后才能由總理簽署提交到 全國人大常委會審議，全國人大常委會對法律制定一般需要審議三次并做修訂完善后才能獲得通過。

　　目前，立法工作還處于民政部起草之中，它只是慈善事業立法的第一階段，全國人大2007年安排的法律審議工作計劃也未列入慈善事業立法，所以這一屆人大是不可能討論這部法律的。因此，慈善事業立法任務的完成尚需時日，不過，畢竟第一階段的立法受到了重視，社會各界呼聲很高，慈善事業正在進入一個迫切需要立法規范的大發展時期，所以，我預計下一屆人大有望制定慈善事業法，較樂觀的估計是2008年能夠提交審議，2009年前將可能獲得通過。

　　《經濟觀察報》：目前的慈善制度有哪些方面需要完善？

　　鄭功成 ：我認為最主要的是進一步確立慈善機構的獨立法律地位與慈善行為的規范。一方面，應當確保慈善機構真正成為獨立的社團法人，不再需要所謂主管部門。另一方面，則是慈善活動急切需要規范，包括無序募捐、假義演以及一些虛假捐贈等，都需要法規制度禁止，任何人都可以募捐的無序狀態急切需要規范。此外，免稅政策急切需要落實，即捐贈中的免稅需要有可供具體操作的依據而不是國家稅務機關目前所采取的個案處理的做法。

　　企業慈善捐贈享受稅收優惠的額度太小

　　《經濟觀察報》：您曾在一次公開的演講中說，中國現行法制已經解決了慈善機構發展中的基本問題，依據何在？

　　鄭功成：我的確認為中國現行法制已經解決了慈善機構發展中的基本問題。我這個論點不是隨便說的，是有依據的。我們不妨看看中國現行法制對慈善機構的規制。當下，《中華人民共和國公益事業捐贈法》、《社會團體登記管理條例》、《基金會管理條例》三部法律法規，在對中國的慈善機構及其行為起著直接規范的作用。除此之外，中國還有20多條法令、法規、規章，約束著慈善機構的管理。

　　中國現行法制已經解決了慈善機構發展中的基本問題，我們應該肯定這一點。

　　《經濟觀察報》：那您為什么還矢志不渝地呼吁完善中國的慈善法制？是不是說現有的法制規范還存在很大缺陷？

　　鄭功成：是的，缺陷不少。比如說，有關慈善機構的法制規范層次比較低。目前，真正管理規范慈善機構的法律依據還是 《社團登記管理條例》和《基金會管理條例》這兩部行政法規。

　　比如說，現行法制要求慈善機構必須有業務主管單位，對慈善機構的獨立法人地位也造成了損害。你想，當今的民營企業從誕生之日起，就沒有主管單位。在北京，就有過慈善機構因為找不到主管單位而無法在民政部門登記，被迫以企業的面孔在工商行政管理機關登記成企業，這下麻煩了，慈善機構不僅需要募捐開展慈善活動，還要作為企業向稅務機關承擔納稅義務。你說，這樣的規定對慈善機構是不是制約了慈善機構的發展？！

　　再比如說，慈善機構的運行經費缺乏法制規范。慈善機構要從事慈善活動，沒有成本不行，工作人員不能沒有工資福利，機構不能沒有管理費用。在國外，一般都允許慈善機構從捐獻中拿出一定比例的資金，維持慈善機構的正常運轉，但中國的法規沒有解決這個問題。只有中國紅十字會一家，可以按照國際慣例從捐獻資金中提取相應比例的行政費用，但其他慈善機構沒有這種權力。怎么辦？大家就采取變通措施。比如中華慈善總會，它有專門的創始基金，來解決經費問題。

　　最后，捐贈的稅收政策，也沒有法制化。慈善機構的錢財來源于佛教所說的“八方”，也就是說它的財政基礎是社會各界的捐獻，而中國現行法制對捐贈的稅收優惠，在國家稅法中體現得遠遠不夠。你看看國務院頒布的《中華人民共和國所得稅暫行條例》第6條第4款：納稅人用于公益、救濟性的捐贈，在年度應納稅所得額3%以內的部分，準予扣除。這一規定，實際上是將企業向慈善機構的捐贈能夠享受稅收優惠的額度，限制在年度應納稅額的3%以內。

　　政府與慈善機構應當是伙伴關系

　　《經濟觀察報》：去年秋冬季，民政部有關人士去江蘇等地聽取慈善機構對慈善立法建議的時候，我們曾聽到“沒事找事”的民間評論，認為慈善是靠道德來支撐的，不需要專門的慈善機構法。您為什么認為中國需要制定專門的慈善機構法？

　　鄭功成：我是主張中國需要專門的慈善機構法的。在一個健全的社會里，合理的社會結構應當是由官方部門、營利部門與非營利部門組成的。非營利性的慈善機構是構成健康社會不可缺少的一分子，它所承擔的特殊職責、所籌集的特殊資源、所采取的特殊分配方式，以及所發揮出來的特殊社會功能，均需要專門的法律規范。

　　《經濟觀察報》：您理想中的慈善機構法是什么樣的？

　　鄭功成：我想，一部專門的慈善機構法，或者說慈善事業法，內容眾多。比如說，應當確立慈善機構獨立的法人地位，還應該取消現行法制中要求慈善機構必須有業務主管單位的規定。慈善機構必須成為無主管的獨立社團法人。其次，必須調整政府與慈善機構的關系。法律應當明確政府與慈善機構的關系是伙伴關系，慈善機構應當實行自治管理，并以自律為基礎，以接受社會監督為主。最后，還必須強化對慈善機構違法行為的處罰機制。

　　來源：經濟觀察報網