本報記者 牛曉波 楊磊

　　哈爾濱大停水、徽縣血鉛超標、岳陽砷毒事件……在經歷了連年發生的多起重大環境事故后，《環境保護法》終于即將迎來它誕生18年來的首次修訂。據了解，這次修訂的焦點將是強化對政府環保責任的問責。

　　“政府在環境保護方面不作為、干預執法及決策失誤是造成環境頑疾久治不愈的主要根源。”2月26日，國家環保總局副局長潘岳在接受本報采訪時說，“這次修訂就是要解決這一問題。”

　　自2004年環保風暴開始，環保總局已經連續動用了環評強化以及區域限評等多個技術工具，但仍難以遏制環境事件高發的勢頭，為此，潘岳倡議啟動《環境保護法》修訂的專題研究工作。

　　據悉，就《環境保護法》的修訂，在潘岳提議下，環保總局已進行了數月的意見征集和內部調研，并成立了修訂課題組。有關的前期準備工作將在3月份全國“兩會”召開前告一段落。

　　根據修訂課題組在調研后提出的思路，針對政府未完成環境責任目標、干預環境執法、決策失誤造成重大環境事故、明顯的環境不作為等行為，修訂后的《環境保護法》將制訂具體可操作的問責條款。

　　政府問責磨劍霍霍

　　現行《環境保護法》頒布于1989年，此后18年間從未進行過修訂。而這18年間，中國的環境問題在經濟持續高速增長下日益嚴峻。僅2006年，就發生了甘肅徽縣數百村民血鉛超標、湖南岳陽飲用水源砷超標兩起重大環境事件。中國的環保防線也全線告急。2006年單位能耗、主要污染物排放、單位工業用水等幾項重要環保指標均告失守。這一切都是在高污染、高耗能產業拉動GDP超速增長的背景下發生的。

　　“一些地方領導人選擇了‘先發展、后環保’的道路，甚至提出‘寧可嗆死，不要餓死’的口號。”《環境保護法》修訂課題組的一位專家介紹說，一些地方政府出臺各種“土政策”阻撓和干預環保執法，包庇縱容污染行為。“有一次環保專項行動，我們就發現有18個地方制定了200多項違反環保法律法規的‘土政策’。”

　　“政府不履行環境責任以及履行環境責任不到位，已成為制約我國環境保護事業發展的嚴重障礙，必須狠下決心徹底解決。”潘岳說。

　　而現行《環境保護法》對政府的約束軟弱無力。已有的條款過于原則，沒有明確規定政府部門如何履行其責任以及如何保證其履行責任，無法發揮規范和約束政府的作用。除非發生重大的環境污染事故，地方政府一般很少因環保問題而被問責。

　　另外，政府管理體制缺少有利于環保的利益導向機制，以及中央和地方事權劃分，沒有突出“屬地管理”，也是現行《環境保護法》規范的明顯缺失。這導致國家環境保護的強烈政治意愿在地方被打折扣。

　　環保總局的一項調查顯示，目前全國的7500多個化工石化建設項目，81%布設在江河水域、人口密集區等環境敏感區域。這種布局很大程度上是出自于各個地方政府的利益需要，根本沒有也難以從環保的角度在宏觀層面上加以考慮。

　　因此，在2006年4月召開的第六次全國環保大會上，國務院總理溫家寶提出，地方政府要對環境質量負總責，要建立環保目標管理責任制和環保工作問責制，并將環保目標納入經濟社會發展評價范圍和干部政績考核。

　　根據中央高層的這一精神，修訂課題組此次提出的修法思路中，全部的新制度設計指向強化政府責任，規范和約束政府行為，對企業和個人環保責任的著墨則很少。“應當通過這部法律修改，強化各級政府作為環境保護第一責任人的責任和義務，使各級政府領導對于落實科學發展觀和履行環境保護責任真正‘入腦入心’。”潘岳說。

　　修訂后的《環境保護法》將進一步明確政府環境責任的追究機制，對未完成環境責任目標、造成跨界環境糾紛、干預環境執法、決策失誤、造成重大環境事故、明顯的環境不作為，將制訂具體可操作的問責條款。

　　“區域限批”常態化

　　這次修法，另一項重要內容就是將近年環保總局在專項行動中推出的一些探索性舉措加以制度化、法制化。戰略環境影響評價制度、生態區劃與環境功能區劃制度、環境目標責任制、環境質量公告和信息發布制度等近年來推出的探索性的新措施都可能被納入修訂后的《環境保護法》。

　　2007年初，國家環保總局首次啟動“區域限批”政策，對4個行政區域、4個電力集團的所有建設項目實行停批、限批，并建議監察部門追究有關人員的行政責任。

　　這是中國環保部門成立30多年來采取的最為嚴厲的行政懲罰手段。但潘岳在接受本報記者采訪時表示，希望能夠把“區域限批”常態化，而不再只是每年年初例行的“環保風暴”。

　　這次可能將被納入修訂后的《環境保護法》中的超總量地區暫停開發制度，就與“區域限批”制度異曲同工。這一制度規定，國務院將主要污染物總量控制指標逐級分解到地方各級人民政府；對超過污染物總量控制指標、生態破壞嚴重或者尚未完成生態恢復任務的地區，不得審批新增污染物排放總量和對生態有較大影響的建設項目。

　　跨省污染賠償立規

　　在課題組提出的新制度設計中，還有不少是針對一些長期沒能很好解決的環境痼疾的。如跨界環境責任協調制度要求建立跨省界河流斷面水質考核制度，省級人民政府應當確保出境水質達到考核目標。

　　這一修訂思路顯然有著很強的現實針對性。2005年11月，位于松花江上游吉林省的中吉化雙苯廠發生爆炸，嚴重污染松花江，使下游黑龍江的哈爾濱經歷了為期4天的大停水。而在此之前，吉林境內的第二松花江邊的化工企業排出的污物，多年來不斷污染松花江。黑龍江和吉林兩省之間因為松花江的污染問題一直摩擦不斷。

　　而在山東，上游河南、河北超標排污致使漳衛新河污染嚴重，醬稠、渾濁的河水散發著刺鼻的臭味。抽水澆地，莊稼立即枯萎發黃，地里板結，一層白堿。污染造成土質下降，使下游山東的無棣縣小麥畝產量由原來的平均800斤下降到不足300斤。不少農民“因污返貧”，而未得到任何補償。

　　針對跨省污染問題，修訂后的《環境保護法》，將很可能把區域生態補償制度納入其中。這項制度規定，上游省份排污對下游省份造成污染事故的，上游省級人民政府應當承擔賠付補償責任，并依法追究相關單位和人員的責任。

　　修法思路的另一個亮點是要求各級政府成立環境保護事務的政府高層協調機構(環委會)，作為環保事務的議事協調機構。同時，要建立跨行政區環境問題的監督協調機制，為此，國家將設置區域性環保派出機構，協調和督促有關地方政府的環保工作。

　　不過，潘岳謹慎地強調，以上這些思路只能反映一種修訂法律的建議，如今只是進入課題研究階段，落實到具體條文中，還需要更多相關部門的共識，還需要全國人大的最后審定，甚至可能還要經過一輪輪的更加復雜的協商。但既然已經啟動了，就不會停止。