本報記者 張曉暉 上海報道

　　上海鎮級財政正在承受越來越大的社保支付壓力，原因在于2006年嚴厲的土地調控政策，讓鎮級政府經營土地獲得的收入大為下降。而一直以來，上海各個鎮是以經營土地的收入來支付本地失地農民的社保。

　　不久前的上海“兩會”上，松江區人大常委會原主任張金泉在他提交的政協提案中寫道：“由于土地政策的變化，各地提供的換鎮保(即小城鎮社會保險)的土地沒有指標不能如數開發而變現，因此不少地方在支付鎮保資金上都遭遇到了不同程度的困難。”

　　隨后，在記者的采訪中，松江區勞動和社會保障局一位官員承認鎮保的資金支付遭遇到很大的困難。

　　困局

　　2004年，時任松江區區委書記的楊國雄拍板決定，從當年開始，松江全區自1987年以來的所有失地農民，均納入鎮保，人數總計12.59萬。

　　而松江區為此付出的代價是53個億的財政支出，計劃在9年內付清，每年近6億元。此時距離《上海市小城鎮社會保險暫行辦法》出臺不足一年。

　　此前的2003年，由于房地產市場日趨白熱化，大量土地被征，失地農民數目大幅增加，失地農民的社保問題日益突出。當年10月20日，《上海市小城鎮社會保險暫行辦法》出臺，保險對象主要針對失地農民，該政策的實質即是“土地換社保”。

　　松江區政府在2004年宣布自掏53億元，為12.59萬失地農民繳納鎮保之后，當地形容這些農民開始享受城里人的“勞保待遇”，社保問題大為緩解。

　　松江區政府一位高層官員向記者表示，松江是上海所有區縣中，三資企業最多的一個區，而且毗鄰江蘇昆山，美資、臺資、港資企業相對集中，因此稅收也在上海所轄的區縣內名列前茅。2002年，松江區財政總收入為40.47億元；2003年為57.92億元，同比增長38.5%；2004年82.86億元，同比增長43.1%；2005年更是躍升至124.15億，同比增長49.6%。

　　然而到了2006年，一切都起了變化。新近公布的統計數據顯示，2006年松江區財政總收入為129.69億元，同比僅增收5.15億元，增幅不足4%。

　　憂慮隨之而來。

　　張金泉告訴記者，松江區的多半財政資金都用在了基礎設施建設上。如上海市僅有的一座大學城，就在領導的力推下建在了松江。另外，松江區的新城建設目標是，在5年之內將原先12平方公里的城區，擴張至22.4平方公里。無疑，這需要巨大的財政投入。

　　此外，松江區花巨資建設的幾大現代服務業將全部在世博會前夕完工，其中“4個50億工程”尤為引人注目：辰山國家植物園，集休閑、旅游、科研于一體，投資50億元；東方影視樂園，在花辰公路以北，與佘山相鄰，投資50億元；歡樂谷項目，深圳華僑城集團投資，2006年1月已經論證，投資50億元；上海第一個地下五星級酒店，投資50億元。

　　政府就像一家經營土地的公司，在極度的擴張中投入了所有的財政資金，而后續資金的保證仍然依賴于土地的轉讓。不巧的是，高速滾動的資金鏈卡在了2006年嚴厲的調控政策上。作為曾數次審議松江區一系列財政預算的原松江區人大主任，張金泉對此深有體會。

　　2003年至2006年，松江區的基建投資增速驚人，每年都保持兩位數的增長。正是基建擴張透支了大部分土地轉讓所得。而遭遇土地嚴控之后，資金無法接續，鎮保支付困局日顯。

　　獻策

　　上海社保由三部分組成：一是城鎮社會保險，即城保；二為小城鎮社會保險，即鎮保；三是農村養老保險，即農保。

　　上海小城鎮社會保險屬于地方性政策，出臺至今3年有余，旨在建立失地農民社會保障體系。政協委員、上海匯農股份有限公司副總經理王智勇表示，鎮保可以使這些失地農民獲得基本的生存權與發展權，又可以促進上海城市化與工業化的順利進行。

　　鎮保資金的支付困境不僅僅體現在松江，張金泉透露，在上海的其他區縣同樣存在不同程度的支付困難。

　　“這跟鎮保的本質有關。”松江區勞動和社會保障局官員認為。“小城鎮保險模式”的本質就是“土地換保障”。上海市《被征用農民集體所有土地農業人員就業和社會保障管理辦法》規定，“誰用地，誰負責安置”。

　　“按照這一規定，所有的鎮保資金，都由區財政支付，市里面沒有管過。”張金泉說，“在2003年之前，由于不支付鎮保，區政府的土地收益所得被預支用于其他領域，沒有進行預留，這也造成目前鎮保支付困難。”

　　松江區勞動和社會保障局官員表示，造成支付困難的原因有二：一是地方政府近年來的基建投入資金過大，而鎮保暫行辦法于2003年10月20日才付諸施行，前面土地轉讓所得已經用完，只有寄希望于后續土地開發；二是在土地嚴厲調控政策實行之前，大的基建項目依然紛紛上馬，這加劇了鎮保資金支付的壓力。

　　針對鎮保資金支付壓力的緩解，張金泉在政協提案中建議：從現在起，在市、區(縣)兩級政府每年的預算中列入“鎮保保障

　　事實上，并不是只有張金泉一位委員關注失地農民保障問題，上海“兩會”上，至少有6個提案中涉及到這個問題。

　　民盟上海市委就提出“構建上海郊區一體化社會保障體系”的設想。該提案提出，當前上海社保體系中存在著明顯的城鄉差別，這種差別體現在保障水平、保障內容、保障機制等方面。如果這些問題得不到解決，將會影響城市整體功能的轉型。而解決問題的關鍵在于：實行城鄉一體化的郊區社會保障體系。

　　不過，松江區勞工和社會保障局上述官員則認為，如此一來，社保支付金額巨大，上海市級政府不可能為區級政府包攬，因為先前從土地上獲得收益的是區縣級政府。

　　政協委員、上海水務局高級工程師金忠賢則認為，隨著經濟持續多年的快速健康發展，上海已有能力構建具有普惠特征的社會保障體系。

　　來源：經濟觀察報網