公共財政的公共性，既然以“滿足社會公共需要”為標準，當然要求政府行政機關為人民服務、為社會服務。因此，服務的觀念必然取代“管”的觀念，政府的職能也要隨之改變

　　法治觀察

　　本報特約評論員 劉莘

　　近日，在國務院第五次廉政工作會議上，甘肅省蘭州市財政局違規建設面積嚴重超標的綜合辦公樓受到了通報批評。差不多同時，湖南省政府辦公廳下發了《加強城市生活無著的流浪乞討人員救助管理工作的通知》，湘潭市5個職能部門緊接著又聯合發文，要求政府部門為流浪乞討病人提供醫療救治，并為他們買單。表面看來，筆者說的這兩件事好像有些南轅北轍，根本不搭界，但實際上它們卻有著密切的關聯性，即都直接相關著公共財政這個主題。

　　蘭州市財政局的違規建設，從財政上說，是濫用了財政權力，也就是鋪張浪費了公共財政的金錢；而湘潭市有關部門的舉措之所以讓人們叫好，是因為人們贊成將公共財政用于救助真正需要救助的弱勢群體。這兩件事共同提出了一個問題：公共財政應當支付哪些項目和不應當支付那些項目，簡言之，公共財政的范圍界限在哪兒？

　　近年來頻頻見諸于報端的“公共財政”概念，相對于我們過去的“國家財政”概念，主要區別在于國家財政強調的是國家對資源的有計劃配置；而“公共財政”則強調的是財政支出以公共需要為基準。“滿足社會公共需要”的事務具有以下特征：一是代表全社會共同利益和長遠利益的事務；二是只有政府出面組織和實施才能實現的事務；三是企業和個人不愿意舉辦而又是社會存在和發展所必需的事務。只有滿足公共需要的事務，財政才應提供資金支持。可見，公共財政的支出標準是“公共”，如果什么事項不屬于“公共”范圍，或者像蘭州市財政局蓋超標樓這樣的事，已經超出了保證國家機構正常運行的范圍，人們就會說這項支出是不適當的。反之，救助流浪乞討人員這類事情，滿足了社會公共需要，人們就會認可這樣的財政支出的公共性。

　　公共財政的公共性，既然以“滿足社會公共需要”為標準，當然要求政府行政機關

為人民服務、為社會服務。因此，服務的觀念必然取代“管”的觀念，政府的職能也要隨之改變。新年伊始，各地紛紛傳來與蘭州類似的消息：浙江省提出，新增財政收入的三分之二“投向民生”；上海市明確提出，公共財政支出安排應本著“先用于民生改善”的原則，上海市委主要負責同志更直截了當強調“民生是否改善，不僅要看人均收入，更要看低收入人群的所得是否逐年增加”……應該說，這都是十分可喜的現象，因為這些現象表明，越來越多的地方開始注重公共財政的這種公共性了。

　　但為這些努力喝彩的同時，我們還應當認識到，這還需要通過制度來保障公共財政的公共性。包括最重要的公共財政決策，主要通過權力機關審批政府預算和決算體現出民意，相應的財政預決算制度應當進一步細化、完善。正像有識之士指出的那樣，我們只說“取之于民、用之于民”是不夠的，要理解“取”和“用”這兩個過程民主化的重要性，因此公開、透明，公眾參與都是十分必要的。另外，公共財政還要接受群眾的監督制約。

　　英國諾丁漢大學中國研究所教授鄭永年去年9月曾在新加坡《聯合早報》上撰寫了題為“公共財政制度和中國政治改革”的文章，認為中國面臨諸多問題，如收入分配不公、黨政官員腐敗、政府權威減弱等，都與中國公共財政制度的不完善有很大的關聯。并因此認為從公共財政切入，是中國改革走到目前最好的路徑選擇。其實不止是他提到的問題，包括目前普遍的執法不力這個嚴重問題，也是和公共財政改革直接相關的。例如收支兩條線、罰執分離都是為了切斷行政機關與利益的直接關系，但是現在執行得不好，主要是因為我們的財政還不能以公共需要來決定支出，不能將執法所需的經費足額、到位、及時地撥付給執法機關。如此看來，公共財政改革是箭在弦上，以公共性締造我們的公共財政更是迫在眉睫了。

　　作者為中國政法大學行政法教授博士生導師