上海報道 本報記者 陳歡

　　"要加強(qiáng)對預(yù)算外資金的監(jiān)控,否則隱患無窮。"上海市政協(xié)委員鮑沫西在今年的上海"兩會"進(jìn)行分組討論時擲地有聲地說。

　　其實這是一個老問題。

　　2005年,蔣洪等十位上海市人大代表就曾經(jīng)建議要進(jìn)一步提高財政透明度,公開政府行政部門、社保基金、國企的資產(chǎn)負(fù)債和盈虧狀況,公開預(yù)算外收支的綜合信息,建立審計結(jié)果公告制度等。

　　直到現(xiàn)在,每年的"兩會"上,財政局依然只做預(yù)算內(nèi)預(yù)決算報告,政府預(yù)算外收支情況,依然是個謎團(tuán)。

　　但是,在社保案發(fā)生之后,對政府預(yù)算外收支的關(guān)注度顯然超過往年。如鮑沫西發(fā)出的聲音,在"兩會"上反復(fù)響起。

　　1650億的負(fù)債

　　到2010年,上海要建成12條軌道交通線路,總里程達(dá)到400公里,這幾乎是無人不知的事實。但很少有人知道,這么大規(guī)模的基礎(chǔ)建設(shè),需要多少資金投入?答案是驚人的。

　　"到目前為止,軌道交通建設(shè)已在各銀行落實的貸款數(shù)額達(dá)到1650億,建設(shè)資金問題已經(jīng)解決。"這是2006年年底視察上海市軌道交通建設(shè)的情況通報和座談會上,主管部門通報的數(shù)字。

　　1650億是什么概念?2006年全年,上海市全市財政收入1600億。也就是說,一年的財政收入全部拿來建設(shè)軌道交通還不夠。

　　上海市建緯律師事務(wù)所主任朱樹英在她的提案中問道:"雖然建設(shè)資金問題已經(jīng)解決。問題在于銀行的貸款肯定是要歸還的,主管部門并未同時介紹這1650億元的貸款歸還有無計劃?準(zhǔn)備在多少年內(nèi)還清?還貸的計劃和資金來源是否也已落實?還款的資金來源和渠道是什么?"

　　事實上,這1650億僅僅是政府龐大負(fù)債的冰山一角,近幾年來,上海的重大市政工程項目,無不負(fù)有高額債務(wù)。

　　"以少量的資金啟動,注冊項目公司,然后通過銀行借款解決大部分資金問題,這是上海慣常的模式。"上海市一位決策咨詢專家表示。

　　以上海的2006年1號工程洋山港為例,總投資超過2000億,一期投資130億,其中,洋山港的投資載體——項目公司同盛集團(tuán)在洋山港一期的總投資僅61億元,其余大部分是銀行資金。2006年,像洋山港這樣的上海市重大項目,一共有36個,從2001年至今,上海的市政建設(shè),基本都保持在每年40個左右的規(guī)模。

　　"這些項目對銀行雖然有抵押質(zhì)押,但是這種抵押質(zhì)押往往很難變現(xiàn),因此銀行一般把這些項目當(dāng)作信用貸款來操作,實際上是以政府信用為擔(dān)保。"上海市一位工行人士說。

　　預(yù)算外收支

　　2006年,上海財經(jīng)大學(xué)教授胡怡建曾經(jīng)想做一個課題——上海市財政實證研究,收集了一段時間資料后,他放棄了。"搞不清楚的謎太多,比如政府負(fù)債,包括直接借債,也包括擔(dān)保借債,總盤子有多大,算不清楚。而政府負(fù)債,僅僅是預(yù)算外收支的一小部分而已。整個預(yù)算外收支的情況,第一不公開、第二口徑不統(tǒng)一,根本厘不清。"

　　政府預(yù)算外收支的透明度問題,今年"兩會"上遭到諸多市政協(xié)委員發(fā)難。現(xiàn)在每年在兩會上報告的預(yù)決算情況,僅僅是

增值稅、營業(yè)稅、所得稅等地方政府稅收收入和少量非稅收入。2006年上海市全年財政收入1600億。但這個數(shù)字僅僅是政府每年總收入的一部分,更大頭的,是預(yù)算外收入。

　　政府的收入分幾塊,最透明的一塊是稅收收入,其他的包括非稅收收入,比如公路費、公用事業(yè)附加費等等;還包括政府直接掌握的預(yù)算外收入,政府非財政性收入等等。比如國有企業(yè)的盈利,公安、交通等部分的罰款收入,以及上海的車牌稅收入等等。

　　"這其間,最大頭的一塊,就是政府非財政性收入,具體說來,就是國有資源收入,比如土地出讓收入。"胡怡建表示。

　　按照國家規(guī)定,土地出讓金中5%上交中央政府,5%用于軌道交通建設(shè)資金,剩下的大頭90%,市區(qū)財政各拿一半,各拿45%。

　　"我不能告訴你每年的土地出讓金到底有多少,能說的,都寫在報告里面了。"上海市財政局一位高級官員如是回答記者的提問。

　　透明度難題

　　事實上,上海之所以能發(fā)展如此之快,一個重要的原因就是因為有大量的預(yù)算外收入在支撐。

　　"上海和其它地方最大的不同點,一是政府手里掌握了大量的國資,有國資收入,二是上海的土地值錢,土地增值快。"前述決策咨詢專家說。

　　"現(xiàn)在的情況是凡是怎么收錢都是政務(wù)公開,走進(jìn)稅務(wù)局一看,哪項收多少,告示上寫得明明白白,但是怎么用錢都不公開,每年'兩會'上都提預(yù)算外收支公開的提案,但是這么多年沒有進(jìn)展。"一位上海市人大代表抱怨說。

　　事實上,2006年掀起軒然大波的社保基金,就是政府預(yù)算外收入的一部分。"在社保資金案中,要吸取教訓(xùn),避免資金運作違反國家的政策導(dǎo)向,政府應(yīng)從基金操作中脫離出來,還基金以獨立身份,也要加強(qiáng)社保資金外其他各項基金和預(yù)算外資金的監(jiān)管力度。"上海市政協(xié)委員李世耀說。

　　市政協(xié)委員鐘修身則建議,不僅社保基金,醫(yī)保基金和

住房公積金都要加強(qiáng)監(jiān)管,向人大、政協(xié)或全社會公布,增加透明度。

　　"報告提到要提高透明度,這很好,我認(rèn)為陽光是最好的反腐劑,減少陽光下的陰影和漂亮的黑盒子,形成新的機(jī)制才是反腐防貪的根本之道。"政協(xié)委員嚴(yán)誠忠說。

　　"現(xiàn)在徹底公開預(yù)算外收支情況確實有難度,因為分散在不同的口子,沒有合在一個財政專戶里面,但是有些地方已經(jīng)有一些好的探索,比如湖南就成立了非稅收入局,把非稅收入統(tǒng)一起來。"胡怡建介紹說。